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美国高等教育质量之社会保障监督体系的审视

作者: | 发布时间:2022-11-10 16:00:06 | 浏览次数:

摘要:美国大规模、高质量的高等教育有赖于其内外因素构建的高等教育质量保障监督体系,其中最具特色的是基于行业自治而发展起来的社会认证和评估机制,对我国构建高等教育质量保障监督体系极有借鉴意义。

关键词:美国;高等教育质量保障体系;教育认证;评估

联合国教科文组织《21世纪的高等教育:展望和行动世界宣言》及《高等教育改革与发展的优先行动框架》指出:高等教育对不断变革的世界的响应应当以针对性、质量和国际化为指导。[1]这促使各国把构建和完善立体化的高等教育质量保障监督体系作为21世纪高等教育改革的主要策略。

美国的高等教育起步并不是最早的,却迅速赶超成为世界高等教育的领头雁,不得不说是一个奇迹,支撑这个奇迹的就是构建灵活而高效的高等教育质量保障监督体系。

由于美国教育权分散归各州,而大学自治传统使州政府的影响也有限,这造成了以高校自治为基础的美国高等教育从规模到质量参差不齐,公众和政府均难以评价和比较各校的办学水平和学位证书的价值,直到19世纪后期才形成院校协会这种行会性的协调组织,并在20世纪初发展出一种质量管理体系——高等教育认证体系,其结果日益受到官方认可。20世纪中后期随着民众对日益增加的高等教育公共经费效益的质问促使政府力量逐渐介入高等教育管理领域,发展出州评估等(如纽约州评议员委员会是惟一得到联邦教育部认可的州认证机构),形成非官方与官方相结合的教育质量外部保障机制。

美国的高等教育没有明文规定的国家质量标准,上世纪末以前也无办学资格的准入评估,开办学校仅需简单办理注册即可,也无规定办学后要参与评估,但要获得社会认同需要高校进行教育认证评估。所谓教育认证是指某个权威组织或机构对一所学校或学校的某一学科、专业是否符合一定的教育质量标准的承认或评价,简言之,就是资格认定。一般而言,认证(accreditation)针对学校硕士生、本科生教育;评估(accessment)主要针对博士研究生教育进行。其中主要的一是院校认证(institutional accreditation),二是专业认证(specialized or programmatic accreditation)。院校认证是针对整个学校的认证,主要是对学校的办学目标、物质条件、经费来源、师资质量和师资队伍建设、教育质量、学生工作、毕业生就业情况、毕业生实际工作能力、办公及体育设施、各级管理水平、总体办学效益等方面进行整体性评估。专业认证是指对某一专业的认证,是由专业职业协会会同该专业领域的教育工作者一起进行,为学生进入专门职业工作之前的预备教育提供质量保证。美国所有认证评估注重过程评估,评估结果不是终身不变的。认证的作用有三:一是确保院校和专业达到基准质量;二是进一步促进院校和专业提高质量;三是公开证实院校或专业充分满足接受公共基金的条件,达到获得许可证的法定要求,并部分地满足学分转移的基本条件等。质量标准的主要依据是院校或专业自定的使命和认证机构的鉴定准则。

一、美国高等教育社会认证与评估机构的发展与现状

总体而言,美国最具特色和广受肯定的高等教育质量认证与保障的社会机制,目前依然是美国外部质量管理体系的主体。该机制既包括以市场为导向(收费的)的非官方认证机构,也包括公益性的非官方评估机构如学术机构、媒体以及院校自治团体等。

(一)以市场为导向的高等教育的非官方认证

非官方认证是由非政府的认证机构接受学校或专业点申请后组织同行专家组(专家为荣誉性质,基本无报酬)对院校和专业所进行的评估,是美国高等教育质量评估体系的核心,具有典型的美国特色。是否接受认证是学校的自由,学校或专业点要交纳认证会员费用。

认证机构规定的步骤包括:认证机构和学校合作制定认证标准;学校根据上述标准进行自我评估并写出申请报告;认证机构组织专家组进行实地考察,对学校提供的材料进行调查,以确认所述是否与实际相符,并写出书面鉴定报告;认证机构据此得出认证结论,如果认为学校符合认证标准就将大学名称列入正式出版物;认证机构的监督。其形式有年度报告、期中评估、重大变化报告等。认证结论是综合专家组的取证、审查和判断而得出的。院校认证和专业认证的结果一般分为“无条件通过”“基本通过”“延期认证”“不通过”等几种。院校认证有效期一般为10年,专业认证有效期一般为3-7年。这样美国的大学质量评估一般3-10年循环一次,中间要递交期中专题报告,这样通过持续性、周期性的认证来监督被认证的学校或专业是否长期符合认证标准。[2]

1. 认证机构

认证机构可分为地区性认证机构、全国性认证机构和专业性认证机构三种。

(1)地区性认证机构(regional accreditor)。全美高等教育分为新英格兰、中部各州、中北部、南部、西部、西北部等6个地区。1913年,中北部院校协会首开院校认证之先河,迅速被其他地区仿效。这样,分设6个地区的院校协会及其下属的8个认证委员会,负责对全国所有高等学校实施院校认证。分地区的认证机构有利于保持地区特色,但也造成了地域的局限,故各地区认证机构成立了地区认证委员会联合体,拟订各地区共同的合格准则和认证方法。

以美国南部院校协会(SACS)为例,其高等院校委员会的院校认证要求主要包括诚信原则、核心要求、综合标准和政府规定等四个方面。其中,第二点的核心要求是一所高校通过高校委员会认证的最基本、最基础的条件,主要包括:①学位授予权,即高校必须有来自政府机构的学位授予权。②董事会,即有一个至少5人组成的董事会,董事会对高校的计划和运作有重要的影响,在政策决定中发挥着积极的作用。③首席执行官,即有一位首席执行官,其主要职责是负责管理高校。④学校宗旨,即必须有一个关于学校宗旨的详细而全面的书面陈述。⑤学校的有效性,即高校须证明能有效完成其宗旨。⑥持续的运转,即高校处于持续的运转中,有学生加入学位计划。⑦计划与通识教育,即高校提供一个或多个学位计划,计划基于至少60个学期学分或者达到副学士水平,至少120个学期学分或者达到学士学位水平,至少30个学期学分或达到后学士学位(post-baccalaureate)、硕士学位或专业学位的水平。在每一个本科学位计划里,学校都要求学生能完成通识教育课程并达到学院要求的水平。⑧教学人员,即全职教师的数量要足够保证满足学校教学的需求。在申请候选资格时,高校要证明教学人员能满足教师资格的综合标准。⑨学习资源与服务,即学校为学生提供足够的学习资源与服务。这些资源和服务足以支持学校的教育、研究及公共服务计划等。⑩学生支持服务,即学校为学生提供支持计划、服务及与宗旨相一致的活动。{11}财政资源,即高校须提供财务审计报告、财政年度报表、财政职位陈述、年度预算报表等财政陈述。{12}质量提高计划,即高校要提供一份可接受的质量提高计划。第三点的综合标准(Comprehensive Standards)代表了高等教育的实际水平,体现在四个方面:①学校的宗旨、管理及效力,包括首席执行官的评价或选拔、董事会管理、董事会的利益冲突、董事会的解雇、董事会与管理者的区别、全体教员的指定与聘用、管理人员的评估、学院间运动项目管理、资金筹措活动等;②计划,包括本科的教育计划及研究生学位和后学士学位专业计划;③资源,包括财政资源与物质资源;④委员会,包括遵守委员会的程序与政策、遵守委员会的职责、委员会身份地位的相关陈述等。第四点的政府规定(Federal Requirements)主要内容包括:①学生成就。学校应按照学生的成就来评价学生的成功与否。学生成就包括课程完成情况、州许可证考试及就业情况。②专业课程。学校的课程直接与学校的宗旨与目标挂钩,同时适当地与所授予学生的毕业证书及学位证书挂钩。③政策的公布。应向学生、公众公布学校的相关政策。④计划长度。对于学校的每一个教育计划,其长度都是适当的。⑤学生申诉。对发布的学生申诉,学校有适当的程序来解决,同时也有责任证明在解决学生申诉时遵守了学校相关程序。⑥补充材料。补充材料及陈述应准确地反映学校的政策与实践情况。⑦计划责任。学校应遵守《高等教育修正案》关于计划责任的规定。[3]

(2)全国性认证机构(national accreditor)。这种机构共11个,可分为两类:一类是负责对全国职业和专门职业院校(vocational and professional institution)实施认证的机构,如职业教育委员会、远程教育与培训委员会;另一类是负责对全国信仰院校(faith based institution)等进行认证的机构,如基督教学院协会。

(3)专业性认证机构(specialized and professional accreditor)。开创于1906-1907年美国医学会下属医学教育委员会与美国医学院协会联合进行的医学院鉴定,现在已发展出60多个专业性认证机构,主要对高等学校内各学科领域的专业(program)或学院(school)进行认证,也包括对单一学科的高等学校进行认证。专业认证通常是和专门职业资格证书相关联的。许多州政府要求参加资格考试者是从认证过的院校和认证过的相关专业毕业的。

许多高等学校可同时接受几种不同的认证,如由地区或全国认证机构对整个院校进行认证,或由若干专业性认证机构分头对校内各专业和学院进行认证。这种情况下,学校资讯中必须说明哪一家是它的主要认证机构。

2. 对认证机构的元认可

20世纪中期以前,各认证组织的活动和认证程序、标准不一,也不受监督。到了1949年,由各地区性院校认证委员会共同组建了协调机构——全国认证委员会(NCA)和全国地区性认证机构委员会(NCRAA)。1975年NCA和NCRAA合并成立了中学后教育认证委员会(COPA),成为院校认证和专业认证的总代表,是非官方认可的主体。COPA于1993年底解散,其认证职能转由中学后教育认证认可委员会(CORPA)承担。1996年经2990所院校校长参与的美国高教史上第一次全国性公决,成立了新的高等教育认证委员会(Council for Higher Education Accreditation,CHEA),发展成目前惟一的从事高等教育认证机构认可的非官方组织。认可的目的是审查并验证认证机构的能力和质量,规范其认证行为,强化高等学校对教育质量的管理。它接受并认可了6个地区院校协会下属的8个认证委员会、11个全国认证机构中的5个、60多个专业认证机构中的42个。CHEA代表美国高等学校,面向美国国会、联邦教育部、学生、家庭、公众和舆论,充当全国非官方自愿认证和质量保证的发言人,在国际上是美国高等教育认证界的权威代表。高等教育认证委员会在评估认证机构时采用五条标准,即:(1)学术质量;(2)责任;(3)创新精神;(4)合适和公正的决策评估程序;(5)持续评估。这些标准特别强调确保和提高学校或项目的学术质量,以服务于学生和他们的家庭、高等院校、赞助团体、政府和雇主。[4]

3. 跨境组织机构及合作

随着教育全球化的深化,高等教育的输出与输入成为国际关注的热点。美国高等教育质量保障方面强化了各地区性认证机构对跨境办学机构的认证,全国性认证机构如远程教育与培训认证委员会、独立学院认证委员会都发展了对美国海外办学机构和合作项目的认证。[5]2004年,美国教育协会、美国高等教育认证委员会与国际大学联合会(IAU)、加拿大大学与学院联合会共同发起了《分享高质量的跨国高等教育:代表全世界高等教育机构的声明》;2006年继续颁布了《分享高质量的跨国高等教育:实施准则目录》,指导各高校和评估机构将形成跨国高等教育透明而公平的质量保障体系方面的目标付诸实践。2005年美国还积极参与了联合国教科文组织和经合发展组织联合颁布的《高质量跨国高等教育指导原则》[6],以寻求官方和非官方的国际外部质量保障体系的国际合作和话语权。近年来美国各认证机构还积极与欧盟等地的高等教育认证机构开展互认合作。

(二)学术研究机构的分类评估

这主要指研究机构基于研究需要而对高校进行评估分类,被评估高校均无需交费。最著名的是卡内基教学促进基金会(Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching,CFAT)对高等教育的分类研究。20世纪初CFAT成立以来一直通过其富于远见和实证的研究以及积极的社会互动对美国高等教育的发展产生了积极的影响,主要体现在相互联系的两个方面:一是通过参与设定院校标准推进提高高校办学水准;二是开展专业教育调查研究,旨在全美的专业领域形成统一的、以科学为基础的教育范式。两者都推进了美国高等教育标准化的发展。用卡内基分类法或其他的方法来给美国大学分类,在很大程度上是美国独特的制度,其主要功能是将各类大学的功能和目标明确化。卡内基分类法的评估结果并没有行政强制性的作用,而只是明确承认了各高校发展程度不一、分工也不同的事实。如据《卡内基分类法》(1970年美国卡内基基金会CFAT创立)2005年新版的6种分类模式,其中把博士教育机构分为[7]:1. 广博类博士学位授予的大学或理工学院,指在人文科学、社会科学、STEM(自然科学、工艺学、工程学和数学)等广泛领域授予博士学位的大学,再看其有无医学或兽医学博士学位再细分两类。这类主要是传统研究型大学,以基础性、学术性研究著称,设有庞大的研究生院,代表美国高等教育的最高水平。2. 密集类博士学位授予的专业院校,又分为三小类,一为侧重人文、社会科学的,二为侧重工程学的,三为侧重除工程学以外学科的。3. 单一学科博士授予的机构,包括小型/单一博士学位的大学、专业机构和第一级专业学位授予机构。有的大学以提供领域广泛的学士课程为主,也承担少数学科或少量的硕士直至博士学位研究生的教育。专业机构指学科设置相对单一的专门性机构,这类学校提供从学士到博士学位教育,但至少50%的学位授予一个单一的专业领域。[8]

美国佛罗里达大学的人文与社会科学研究中心自2000年开始针对研究型大学综合实力进行评估,每年推出《美国最佳研究型大学》评估结果,对于高等教育质量的监控也起到了重要作用。

(三)大学自治协作机构的评估

美国既有综合性的大学自治组织,也有分类型大学的自治协作组织,既针对本组织内各高校的发展进行协调,也评估和比较各高校的水平和特点,以促进合作和良性竞争。参与协作组织的学校交纳会费,但不针对评估收费。

1. 美国教育理事会(American Council on Education,ACE)负责组织标准化的高等教育评估。1920年,美国教育理事会制定具体标准来规范本科院校、专科学校及师资培训机构的最低办学标准,开始促使高等教育的标准化。美国专门的研究生教育评估始于1924年,1934和1957年又进行了两次评估,由一个学校开展,主要目的是评估该校在高水平大学中的地位,其结果由美国教育理事会出版,奠定了研究生评估的基本指标和程序框架。1965年该会组织了对106所大学的1633个授予博士点的学科进行评估;1969年再组织了对130所大学的2626个授予博士点的学科进行评估。1976-1982年,美国教育理事会等四家全国性的学术和教育组织组成了联合研究委员会,领导了美国研究型博士学位学科点的评估。经费由美国梅隆基金、福特基金、斯隆基金、美国卫生组织、国家科学基金会、美国科学院、美国地理学会、美国心理学会、美国心理学基金会等提供,由一个涵盖科学、工程、人文科学等学科专家在内的18人评估委员会具体主持评估,其中很多成员是或曾经是研究生院的院长。该次评估了228所院校、31个学科、2699个研究生学位点。该次评估改变了过去单一的主观性评估(也称声誉评估,如同行评估、社会评估),也明确了评估指标选择的原则,即关注与研究生学位点质量相关的因素,能突出各类专业学位点的全国高校中的可比性、编制可靠数据的可行性,并由此构建了较为完善的研究生评估指标体系,也为其他评估机构借鉴采用。[9]评估指标体系包括6个一级指标、16个二级指标。(1)学位点规模:01学位点教师数,02学位点最近五年内授予博士学位数,03全日制和分时制博士生在校生数;(2)毕业生情况:04五年内在校研究生获国家奖学金和教育资金资助的研究生比例,05五年内研究生从其初次入学到获得博士学位所花的平均年限,06五年内学位点博士生完成学位要求时明确承诺毕业后工作的研究生比例,07五年内学位点博士生完成学位要求时明确到具有博士学位授予资格学校任教的比例;(3)声誉调查结果:08学位点教师学术水平的评估均值,09在培养研究学者/科学家方面学位点有效性的评估均值,10五年内学位点质量改善的评估均值,11评估人对该学位点教师工作的熟悉程度的评估均值;(4)大学图书馆规模:12描述学位点所属学校图书馆规模综合指数(最近五年数据);(5)研究资助:13最近两财年内学位点获得国家科学基金会、国家健康研究院或酒精/药物滥用和精神病管理局研究资助的教师成员比例,14上一年度用于研究和发展的总经费;(6)论文、著作统计:15上一年度发表与学位计划相关的学术论文总数,16上一年度发表与学位计划相关的学术论文的“总影响力”的估计。该指标体系总体上是主观评估和客观评估相结合,特色是声誉评估。[10]

2. 美国大学联合会(AAU),在1900年成立时仅有会员14所,百年后的今天也仅有63所(其中两所来自加拿大)[9],其成员均以高质量的研究项目和研究生教育而著称于世,通过一个常设的“成员资格认定委员会”来考察、挑选和邀请符合其严格标准的大学加入联合会。[11]AAU的评估指标体系主要集中在学术研究和研究生教育方面。AAU有研究生院院长联席会议,也有主管科研副校长的联席会议,对成员高校教育质量提出保障的原则和改进的措施,如2006年发布的《国防教育法和创新力计划》。

3. 全美研究院委员会(CGS),1961年成立,目前拥有500余所美、加的成员大学和其他11所国际成员,是最大的研究生教育协作组织。[12]2005年发布《重建美国研究生教育的承诺》;2007年发布《研究生教育:美国竞争力和创新力的支柱》,积极推动美国研究生教育的改革和发展。

美国的常青藤大学联盟、州立大学和赠地学院联盟等也是著名的大学自治协作组织。另外,国家科学研究理事会还提供全国的科技评估,对高等教育质量保障监督也有很大影响。

(四)公共媒体的排名榜

近三十年来,新闻媒体、出版商承办的大学排行榜(ranking)显著增加。其中最权威的是1983年《美国新闻和世界报道》率先推出的全美大学排名,起初为两年一次,范围是全美本科院校,从1987年起改为每年一次,并开始面向研究生教育评选出美国最佳研究生院和专业学院以及最佳学位点,成为影响力最大的评估。其评估的方法是按照学科不同而有差异,包括同行评估、社会评估和客观标准评估。评估指标体系一般包括9-10个指标。学术声誉的同行评估指标以5分制记分,总分100分。如美国最佳工学院的指标包括:学术声誉排名,用人单位给出的声誉排名;学生入学考试平均成绩;教师中的博士比;教授中国家工程院士比;工程研究开支;教师平均研究开支;博士授予数。[13]

在《美国新闻和世界报道》影响下,加拿大的《麦克林》、德国的《明镜》、日本的《钻石》周刊和《亚洲周刊》等都发展为所在国著名的大学和研究生教育排名机构。后来这些媒体也发展出国际大学的排行榜,在公众中有很大的影响。不过,美国也有许多学校坚持人文教育的理念,不愿接受市场化教育和商业化排行榜的摆布,更看重学校的内部评估机制。

二、美国高等教育质量保障监督体系中社会认证与评估机制的特点与启示

美国独有的政治、经济、文化背景形成了美国高等教育质量保障体系中的多元治理。各主体中,以各种民间组织与机构为代表的社会力量是美国高等教育质量保障监督体系中最具特色的部分。

(一)设立社会性高等教育认证评估机构是构建高等教育质量保障监督体系的抓手

美国高等教育质量保障体系以认证组织的市场调节和学校的自律自治管理为主,以学术权威、政府指导为辅,各有侧重、相互衔接,是美国高等教育发展过程中的一大特色,也为波洛尼亚进程下的欧洲和日本等国家所仿效,许多国家都开始重视非官方的教育认证评估组织的积极作用,并积极扶持和规范社会性的教育认证评估组织的资质和行为。虽然我国并无美国的地方分权制度和大学自治传统,美国以市场导向为主的高等质量保障监督体系并不完全适合我国的背景和实际,但美国依靠高校协作组织行业自治的成熟经验和有效激发各相关高教主体的做法值得我们借鉴。(1)不能无视和否定新兴的社会性教育评估组织的作用;(2)鼓励、帮助类型相同的高校和专业成立协作自治组织,发展认证机构,提高认证机构的专业性、针对性和学校及社会的认同感;(3)健全评估政策和法规,明确质量与标准的保证行为准则、资格框架、学科基准文件,确定评估程序和方法,构建高等教育的学术规范体系,尽快发展出对社会性认证评估组织的认证和评估;(4)肯定和扶持具有一定资质的社会教育评估机构。

(二)专业学位认证的强化是应对高等教育质量保障监督体系针对性的需要

高等教育必须与社会发展需要紧密结合,专业学位大发展势在必行。提高专业评估工作的特色化、专门化,才能提高高等教育质量评估体系的针对性。美国专业性认证机构分别负责教育、医疗、公共卫生、技术、法律、工商管理、公共事务管理等专业或学科的认证工作。专业认证不仅可以监管和督促学校按照行业的要求培养出有专业能力的合格人才,还可以使学生有目的地选择学校,将来能够取得从事这一行业的资格证书。目前我国对专业性学位的评估认证已有一定基础,11个专业学位指导委员会分别负责各专业学位教育工作,但专业学位教育发展时间较短,认证评估仅针对硕士层次教育,且缺乏与相关行业协会的联系和合作,在专业学位教育思想的转变、培养目标的确定、培养方案和课程体系的优化、教师队伍的建设、教学方法的改进、论文标准的设定、管理模式的探索等方面还有很多工作亟待加强。

(三)高等教育培养和评估的开放化、国际化是改善高等教育质量保障监督体系融通性的必然趋势

当代美国高等教育发展的另一个突出的特点就是强调从封闭的课堂教学中解放出来,通过开放化的教育教学与管理体系加强学校与社会之间、校际之间、国际之间的经验与学术的交流,培养社会所需要的各级各类人才,保持和进一步提高美国的国际竞争力。美国官方与非官方机构均积极参与高等教育质量保障研究、认证机构的国际协作,促进美国高等教育质量保障监督体系的国际融通性,进一步提升美国高等教育的国际竞争力。

我国的高等教育事业目前已进入一个全新的发展阶段,特别是我国入世后,高等教育面临更严峻的竞争和挑战。为此,我国的高等学校除了要更广泛地开展国际学术交流与合作以吸引国际优秀人才和拓展国际生源外,还应该在一些优势专业上积极争取国际认证,并主动引进和借鉴国际先进的研究生评估指标构建相互融通的研究生质量评估体系。同时,加强与国际组织的合作,积极参与联合国教科文组织和经合发展组织等国际组织相关活动,主动进入国际高等教育质量保障体系中。这样,被认证的学校不仅可以更好地进行国际交往与合作,取长补短,还可以吸收国际教育先进管理经验,加强创新教育研究,同时国际教育认证可以形成学校的强大品牌优势,增强学校的国际竞争能力,进而提升我国高等教育的整体水平。[14]

参考文献:

[1]李海燕,孟卫青.外国教育发展概论[M].广东人民出版社,2007.603-604.

[2]费爱心.美国高等教育质量保障机制探析[J].黑龙江高教研究,2008(5):68-71.

[3]陈时见,侯静.美国高等教育质量认证的运行模式——以美国南部院校协会(SACS)为例[J].比较教育研究,2008(12):18-22.

[4]About CHEA,Council for Higher Education Accreditation[EB/OL]./education/blogs/college-rankings-blog/2011/03/24/are-college-rankers-becoming-too-powerful.

[14] 陈伟.美国高等教育认证制度及其对我国的启示[EB/OL].http://gradschool.ustc.edu.cn/ylb/zzjb/yjsjj/2004_1/content/pg1.htm.

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