脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的研究

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脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的研究

　推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接 李杨 2020 年 10 月 19 日 来源：广州日报

　当前我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴战略实施的交汇叠加期，在决胜脱贫攻坚后如何顺利推进乡村振兴战略是亟须解决的重要问题。随着绝对贫困地区脱贫摘帽，后扶贫时期农村工作重点将逐渐转化为巩固脱贫攻坚成果、解决相对贫困问题。这需要统筹推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，激发乡村活力、增强“造血”功能，最终推动脱贫攻坚纵深发展。

　观念意识衔接是前提，要形成脱贫攻坚和乡村振兴有机衔接的思想共识和行动自觉。一方面，要尽快形成脱贫攻坚与乡村振兴思想衔接的理论体系。从理论逻辑看，脱贫攻坚与乡村振兴在战略目标、任务内容、政策主体等方面有机统一且内在共通。从实践逻辑看，脱贫攻坚是乡村振兴的重要前提，也为乡村振兴提供经验借鉴和坚实基础，乡村振兴则是巩固脱贫成果、实现可持续脱贫的新动力和新保障。两者相互衔接、相辅相成，具有连续性和继起性的逻辑关系。乡村振兴既要科学借鉴和创新应用脱贫

　 攻坚的有益经验，又要解决脱贫攻坚中遗留下来的疑难问题和短板。另一方面，要实现“被动扶”到“主动兴”的意识转变，实现从“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变。帮助农民建立勤劳致富的光荣思想，推进农民主体意识和责权意识，培养农民自力更生技能，增强农民自我发展能力，提高农民参与程度，提升贫困人口“自主脱贫”能力。通过充分调动农民的积极性、主动性和创造性，进而从根本上保障脱贫攻坚成果、巩固提升脱贫质量，激发乡村振兴的内生动力。

　体制机制衔接是基础，要实现脱贫攻坚领导体制和工作机制的平稳转型。一是加强党对“三农”工作的领导，有效对接乡村振兴顶层设计与精准扶贫微观政策，优化整合脱贫攻坚与乡村振兴机构职能，严格实施党政一把手负责制和“中央统筹、省市负责、市县抓落实”的工作机制。二是制定衔接脱贫攻坚与乡村振兴的统筹规划，建立长短结合、标本兼治的工作机制，实现脱贫攻坚短期目标与乡村振兴长期目标的统一。要构建贫困地区与非贫困地区的协调机制，创新脱贫扶贫与乡村振兴的项目统筹机制，推动脱贫攻坚中土地利用、基础设施建设等规划逐渐过渡、纳入乡村振兴规划中。三是健全后扶贫时期乡村全面振兴的长效机制，破除阻碍城乡融合发展的体制机制，统筹推进已脱贫地区与非贫困地区逐步转移工作重心。

　产业发展衔接是关键，要实现乡村产业扶贫与乡村产

　 业兴旺的衔接与升级。一是推动乡村产业发展的连续性。有效巩固前期产业扶贫成果，制定相应产业的长期发展规划，加快一、二、三产业融合发展，实现产业多元化发展，依托电子商务、大数据、云平台、智慧物流等信息化手段延长农业产业链、价值链，提高产品附加值。二是推动乡村产业发展的可持续性。因地制宜、因村制宜地实现扶贫产业转型升级，避免盲目照搬、跟风不适合自身条件的产业布局，深入推进农业供给侧结构性改革，构建具有乡土特色和资源优势的产业体系。三是推动政府与市场有机协同。既需要在充分尊重市场规律的基础上，由政府主导强化产业扶持政策、优化市场环境、发挥财政资金杠杆作用、搭建农业现代化服务平台。又需要发挥市场在农业资源配置中的决定性作用，推动小农户融入市场经济，促进小农户与现代农业发展有机衔接。

　政策体系衔接 是保障，要逐步推进特惠向普惠的常规性和长效性政策体系梯度升级。一是遵循农村建设规律，研究现行特惠政策的延续时限与脱钩方法，制定 2020 年后过渡期（2-5 年）政策。尤其是贫困地区在摆脱贫困之前，过渡期要坚持和巩固现行减贫政策，保持政策的延续性和稳定性，推动脱贫攻坚政策体系向乡村振兴平稳转型。二是通过系统梳理、科学评估、进而补充调整现有扶贫政策，完善乡村振兴政策体系。原先应急性、针对性强的短期政策应及时退出，原先具有普遍性、长期规划政策继续

　 强化升级，原先具有成效、需要适时调整的政策进一步调整完善，纳入乡村振兴政策框架。三是从推进人才、资金、技术等要素集聚，完善教育、医疗、养老等公共服务，改进环境、交通、水电暖、互联网等基础设施，形成多主体多元化乡村治理体系等方面出台支持政策，健全缓解相对贫困、解决多维贫困、统筹城乡贫困的长效政策体系，统筹推进农业农村各项事业发展。

脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的研究

　 脱贫攻坚与乡村振兴如何实现有机衔接？ ——基于秦巴山区紫阳县的调研与思考

　当前，脱贫攻坚已经进入决战决胜、攻城拔寨的冲刺阶段，我国贫困分布特征从集中连片的区域性贫困转为散点状分布的个别性贫困，易脱贫地区和人口已经基本脱贫，尚未脱贫的主要为“两高、一低、一差、三重”(即贫困人口占比高、贫困发生率高，人均可支配收入低，基础设施和住房差，低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重)的深度贫困地区和深度贫困人口。从当前的脱贫攻坚实践来看，通过产业扶持、劳务输出、易地搬迁、危房改造、教育支持、医疗救助、兜底保障多措并举、综合施策，为贫困地区发展注入了活力。随着脱贫攻坚任务如期完成，总体贫困特征由绝对贫困向相对贫困转变，如何实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，对于稳定脱贫质量、推进乡村振兴战略实施有着重要意义。近期，清华大学中国农村研究院组织调研团队深入秦巴山区陕西省紫阳县开展调研，了解脱贫攻坚的实践探索，分析乡村振兴的困境难题，尝试从现实角度解答脱贫攻坚与乡村振兴如何实现有机衔接。

　 一、紫阳县推进脱贫攻坚的主要探索

　紫阳县位于陕西省南部，汉江上游，大巴山北麓，呈“三山两谷一川”轮廊，是陕西脱贫攻坚任务最重、贫困程度最深的地区。一是贫困发生率高、扶贫任务重。全县 17 个乡镇、176 个村社，其中贫困村 133 个、深度贫困村 35 个，建档立卡贫困户 40659 户 133475 人，截至 2018 年年底，全县剩余贫困村 116 个，在册贫困户 21997 户 61711 人，贫困发生率仍高达 20.46%。二是地形地貌复杂、发展基础差。紫阳县“山大沟深”，自然灾害多发，耕地面积少、质量差，加上地处偏僻、交通闭塞，经济发展较落后。三是搬迁任务重、安置难度大。紫阳县是陕西第二搬迁大县，“十二五”和“十三五”期间的搬迁任务共 42187 户 130742 人。近年来，紫阳县为推进脱贫攻坚主要做了以下有益探索。

　 ( ( 一) ) 聚焦产业扶贫：“富硒茶”富了农民

　 紫阳县气候湿润，水热资源充沛，种茶已有近四千年历史，紫阳茶最早自西周时期即被列为贡品，近年经科学鉴定更赋予了富硒保健的现代内涵，并获得国家地理标志产品等认证。然而，紫阳县的茶园分布零散，缺少优良茶树品种，农民粗放经营，管护水平差，并且采摘期较短，导致产量较少、收益低下，农民种茶的积极性不高。紫阳县把茶叶作为支撑贫困群众脱贫致富的主导产业，推动了紫阳富硒茶产业的发展。紫阳县确立了“政府主导、市场主体、群众主动、利益联结、共赢发展”的产业扶贫思路;通过整合资金，推动茶叶基地、茶树种源、生产体系、品控体系、营销体系及公共品牌建设;实施茶产业

　“十百千万工程”(1 个龙头茶企带 10 余个茶叶专业合作社或小茶厂，1 个茶叶专业合作社或小茶厂带 10 余户茶叶家庭农场，1 个茶叶家庭农场带 10 余户一般茶叶种植户)，打造产业化联盟式发展格局。截至 2019 年 8 月，紫阳共发展茶园 23万亩，培育茶企 300 余家，年产茶 7700 余吨，茶叶收入占农民人均纯收入比重达到 30%，累计带动 2.2 万贫困人口增收。

　 ( ( 二) ) 突出就业扶贫：“修脚”修出“扶贫路”

　 紫阳县多数农村地区交通闭塞，农民普遍缺乏技能，体力强度大、收入低、工作环境安全程度低的煤窑、建筑工地的苦力劳动是其主要非农就业途径。为推进贫困地区农户转移就业，紫阳县政府依托当地“修脚”产业，探索出“政府主导+龙头企业+基地培训+定向就业”的技能脱贫路径。一是选准培训项目推动就业，把风险低、投资小、见效快，对性别、年龄、文化要求不高的“修脚”产业作为首项技能培训项目。二是精选合作企业稳定就业，联合远元集团等企业进行技能培训并签订用工协议，确保及时就业、务工增收。三是奖励扶持扩大就业，鼓励贫困群众主动培训、积极就业、自主创业。紫阳通过就业扶贫，带动 3 万余贫困人口实现稳定脱贫，全县 18175 人走上“修脚”就业岗位，153 人进入电商企业就业，177 人开办网店，726 人进入餐饮企业就业，264 人自主创业。

　 ( ( 三) ) 大力易地搬迁：分类安置促进就业

　 紫阳地形复杂，自然灾害多发，搬迁任务较重。一方面要把灾害易发区群众转移到安全、宜居、宜业地带，另一方面要

　搬迁生产生活条件较差地区的贫困人口，改善其生产生活环境，促进脱贫致富。紫阳县“十三五”期间的搬迁任务是 23450户 75777 人，其中易地扶贫搬迁 20770 户 66397 人。紫阳县采取了集中安置和分散安置结合、易地扶贫和避灾搬迁同时推进的方式，对于具备转移就业条件的贫困户进城入镇集中安置，对于兼业贫困户中心社区集中安置，对于适宜生产生活区域、土地依赖程度高的贫困户进行危房改造或分散安置，对于特困和鳏寡孤独户实行兜底保障。发展特色产业实现就地就业、实施技能培训推动转移就业、培育新社区工厂促进楼下就业，为搬迁群众提供产业配套和就业帮扶，稳定搬迁质量。截至 2019年 8 月，已入住 15121 户，正在装修 4437 户，实施农村危房改造2461户，累计发展社区工厂41家共安置劳动力1768人。

　 ( ( 四) ) 完善兜底保障：教育医疗兜底保障

　 为稳定脱贫质量，紫阳县积极推动健康扶贫、教育扶贫和民政兜底保障工作。健康扶贫方面，提高贫困人群的医疗综合保障水平，强化疾病预防控制和健康教育，推进城乡对口支援和医疗服务县镇一体化，提高住院最低医疗保障报销标准并简化流程，确保贫困群众能看病、看得起、少得病。教育扶贫方面，实行学前一年免费教育、义务教育阶段“两免一补”、普通高中免学费、中等职业教育优惠等多项政策，设立多项资助项目，确保贫困生有学上、上得起、稳脱贫。兜底保障方面，通过城乡低保、特困人员救助、医疗救助及临时救助实施兜底保障，强化低保和五保动态管理，把符合条件的贫困人口纳入

　农村低保对象，对农村特困供养人员建档立卡。

　 二、紫阳县脱贫攻坚与乡村振兴衔接面临的主要困境

　 经过不断努力，紫阳县取得突出的脱贫成效，累计脱贫7.18 万人。然而，随着脱贫攻坚工作的深入推进，如何实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，仍面临突出困境。

　( ( 一) ) 产业困境：紫阳富硒茶何以“名盛业衰”

　 经过历届紫阳县政府的努力，紫阳富硒茶产业迅速发展，但仍存在“名盛业衰”的困境。究其原因：一是劳动力不足，制约产能扩大。一方面，移民搬迁使大量农民生产半径增加、劳动时间减少;另一方面，就业扶贫带动大量青壮年劳动力外出务工，留守群体劳动能力较弱。同时，紫阳茶多为高山茶，坡度大、地形复杂，采摘难度大。二是产业、产品结构单一，市场风险较大。一方面，紫阳釆取多种奖补措施，使茶园种植面积迅速增加，但也使当地其他农业生产经营活动逐渐退出，产业趋于单一;另一方面，紫阳县主要种植明前茶，茶产品开发不足，深加工不够，产品结构单一，存在较大市场风险。三是“紫阳富硒茶”公共品牌使用不规范，目前紫阳有 SC 认证茶厂 66 个，小作坊 166 个，生产标准不一、产品质量参差不齐，对区域公共品牌长期发展不利，目前除焕古镇、双安镇的富硒茶供不应求外，多数区域茶叶难以卖出高价。

　( ( 二) ) 就业困境：断了“奶”的社区工厂和隐性失业

　 为解决异地搬迁群众就近就业和“三留守”问题，紫阳县通过资金、用地等配套支持，共培育 41 家社区工厂。然而调

　研发现，社区工厂持续经营面临较大困难：一是员工素质难以满足需要，留守贫困户多为年龄较大、受教育水平低、发展动力不足人员，接受能力差、时间观念不足、农忙期杂活多，难以组织化管理。二是区位条件差，社区工厂多在益贫安置区，并未充分考虑交通便利、产业集群、市场空间等区位因素，会持续增加企业运营成本。三是脱贫攻坚任务的阶段性，脱贫攻坚任务整合政策资金形成聚力，为社区工厂发育提供了良好条件，但随着脱贫攻坚任务如期完成，断了“奶”的社区工厂存续仍面临较大考验。此外，避灾、易地扶贫搬迁使大批农民从山上搬到社区，生活环境变化、成本増加，一些原本可以靠种地维持低生活成本的无就业压力农户面临新的隐性失业问题。

　 ( ( 三) ) 搬迁困境：“上山种地”与“下山居住”

　 随着搬迁任务的深入推进，安置资源约東日益凸显，适宜安置的水土资源匹配条件、选址空间日益受限，新增建设用地紧张、工程实施难度大，承包土地调整难度加大，搬迁对象贫困程度更深，紫阳县面临更严峻的搬迁困境。从搬迁效果看，除了部分青壮年劳动力进城转移就业，多数易地搬迁农民仍面临“稳得住、能致富”压力，其赖以生存的茶园和农地仍在山上，搬迁后要对原住宅子以拆除或收回，导致一些搬迁户“上山种地，下山居住”，生产生活极不方便，甚至出现了部分农户偷偷搬回原址的情况。

　 ( ( 四) ) 动力困境：何以“干部着急，农民不急”

　 为应对脱贫攻坚战的严峻形势，紫阳县印发《脱贫攻坚“百

　日冲刺”行动实施方案》，全县干部一律取消公休假、节假日及一般性外出学习培训和考察活动，集中全部人力、时间、精力全面攻坚。然而，与干部“百日冲刺”形成鲜明对比的是“农民不急”“干部干，农民看”现象突出。究其原因：一是贫困户存在顾虑，尤其缺少劳动能力的贫困户担心脱贫后难以继续享受相关优惠政策，退出动力不足。二是非贫困户心理失衡，针对特定贫困人口的特惠扶贫政策，其他村民难以获得平等的发展机会，发展产业的内生动力不足。如双坪村某非贫困户认为，自己多年打工盖新房，而同村贫困户未经奋斗住进安置社区新房、享受多项扶贫政策、领取多项补贴，现在年纪大了难以出门打工，参与扶贫产业受限，心理上难以接受。

　 三、如何实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接

　 政策交汇期，立足精准扶贫打好脱贫攻坚战是乡村振兴的重要基础，着眼长远布局，实施乡村振兴战略是巩固提升脱贫成果的根本途径。为实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，我们提出以下建议。

　 ( ( 一) ) 调整完善政策，做好政策体系衔接

　 精准扶贫呈现阶段性、任务性、特惠性特点，乡村振兴战略则具有长期性、持续性、普惠性特点，两者有机衔接需要基于阶段性特征调整完善相关政策，做好政策体系衔接。一是坚持完善工作机制，在脱贫攻坚战中形成的集中、高效、成熟的扶贫工作机制，在推进实施乡村振兴战略中予以坚持完善。二是扩大政策适用主体范围，让所有农民共享发展机会。三是拓

　宽政策内涵，将任务型的帮扶措施转变为常态化的支持政策。四是转变政策重心，由产业扶贫转变为主导产业培育和发展。

　 ( ( 二) ) 立足长远布局，扶贫助推产业振兴

　 无论是精准扶贫还是乡村振兴，根本途径在于产业振兴。实现脱贫攻坚和乡村振兴的有机衔接，需要进一步促进产业扶贫向产业振兴转变。一是立足产业扶贫，为产业振兴构建基础。精准扶贫集中了大量的人力物力财力，“输血”和“造血”相结合，为当地的产业发展提供了良好的机遇和发展基础。二是立足当地资源禀赋，培育长期发展的主导产业和优势产业。三是延伸产业链条，促进一二三产业融合发展，增加产品附加值，促进农民持续增收。

　 ( ( 三) ) 壮大集体经济，激发农业 农村活力

　 脱贫攻坚任务完成后，我国的贫困特征表现为绝对贫困向相对贫困转变，乡村振兴形势仍然严峻。发展壮大集体经济，对于稳定脱贫成效、解决“三留守”问题、吸引劳动力回流、激发农业农村活力有重要作用。长期以来，我国大部分农村集体经济基础薄弱，集体经济空壳化普遍，近年来得益于脱贫攻坚的努力，一些地区的村级集体经济得到快速发展，但体量仍然较小，仍需进一步推进集体产权制度改革，盘活集体资产，明晰产权，赋子农民更多财产权利，实现农民持续增收。

　 ( ( 四) ) 推动绿色发展，持续引领乡村振兴

　 无论是脱贫攻坚还是乡村振兴，都要处理好经济发展与环境保护的关系，推动农业绿色发展、以绿色发展引领乡村振兴，

　是践行新发展理念、加强生态文明建设、落实乡村振兴战略的基本路径。贫困地区一般都处在老少边穷等区域，工业基础薄弱，生态资源丰富，有良好的绿色发展基础，要充分立足本地资源禀赋，坚持绿色发展，促进产业转型升级，拓展产业空间，促进乡村宜居环境改善，传播绿色健康价值观，践行乡风文明理念价值，充分发挥绿色发展对乡村振兴的引领效应。

脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的研究

　 - 1 - 加强脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接对策及建议 （ 调研报告 ）

　根据“不忘初心、牢记使命”主题教育要求，我就乡镇加强脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接进行调研，现将调研情况汇报如下。

　一、存在的问题 XX 县地处 XX 省西部，地广人稀、总面积 7.3 万平方公里，辖 7 个乡镇 40 个村，总人口 2.6 万，全县生态脆弱、条件艰苦，地形地貌以沙漠戈壁为主。农牧区呈现出四个明显特征：

　一是“小”。人口总量小，农牧区常住人口最多的乡镇有 1006 人，最少的仅有 276 人，各村常住人口最多的 221 人，最少的不足20 人。

　二是“散”。村布局和农牧民居住分散，全县农牧区每百平方公里分布 35 人，村之间平均距离在 50 公里以上。境内有农业区、半农半牧区、留牧区、禁牧区等不同类型的区域，不同区域产业发展和人口集中度也不相同。

　三是“远”。农牧区东西跨度 400 公里，南北跨度 322 公里，距乡镇所在地最远的村有150 公里。有 146 户居边守边牧民，其中距离县府所在地最远的有 420 公里。农牧区道路多以砂石路为主，运距远、成本高。

　四是“弱”。农牧区经济基础和公共服务设施相对薄弱。基于特殊的县情实际，XX 县以重点项目建设为抓手，着力补短板，强后劲。自 2014 年以来，XX 县累计投入 7.3 亿元，完成了农牧区安全饮水、危房改造、街巷硬化、标准化卫生室等美丽乡村建设工

　 - 2 - 程，建成融集中供水、绿化亮化等功能于一体的 13 个集中居住区，农牧区公共服务水平显著提升，文明程度显著提高，城乡差距明显缩小。发展条件的客观实际要求我们，在打赢打好脱贫攻坚战和乡村振兴战略实施过程中，要确保农牧业和农牧区发展少走弯路，不搞重复建设，尽可能减少资源浪费，就必须扎实推动两项工作深度融合，不能单一进行，必须协调推进；不能孤立地干，而要统筹起来做；不能有偏废、搞取舍，更不能把二者对立起来，必须坚持将脱贫攻坚与乡村振兴战略“两手抓”。

　二、对策及建议 随着经济社会发展，农牧区年轻群体就业观念发生较大转变，大多数农牧区青壮年劳动力外出务工就业，农牧区出现“空心化”，如何留住“乡愁”、留住人才，成为推动脱贫攻坚与乡村振兴战略深入融合的关键举措。结合 XX 县实际，主要从以下几个方面着手。

　一是在特色产业发展上下功夫。产业兴旺是脱贫攻坚与乡村振兴战略深度融合的物质基础和关键支撑。要将特色产业发展与生态文明建设有机结合，发挥 XXXX、XXXX 等龙头企业和各类农牧业专业合作社在产业集聚、技术研发、市场开发等方面的优势，“变沙为金”，着力推动农牧区驼产业、沙产业等特色产业实现规模化发展。

　二是在生态保护上下功夫。习近平总书记对内蒙古加强生态文明建设提出了“四个要”的工作要求，既为 XX省高质量发展“量身定制”了思想指南和行动纲领，也为做好各项工作提供了理论武装和具体抓手。目前，巴丹吉林沙漠与腾格

　 - 3 - 里沙漠已有 3 处形成“握手”之势，XX 县作为国家重要的生态功能区和构筑祖国北方生态安全屏障的重要一环，必须将生态优先放在更为突出的位置。

　三是在乡风文明上下功夫。推进脱贫攻坚与乡村振兴战略深度融合，必须不断加强农牧区精神文明建设，坚持教育引导和依法惩戒两手抓、两手硬。大力培育和践行社会主义核心价值观，扎实推动新时代文明实践活动有效开展，广泛开展道德模范、五好家庭、星级文明户选树，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。

　四是在农牧区人居环境整治上下功夫。坚持量力而行，注重系统治理，健全管护机制，着力补齐农牧业、农牧区发展短板。扎实开展蓝天碧水净土行动，全面落实河湖长制，突出垃圾污水处理、厕所革命、村容村貌提升等重点；加大公路沿线、乡镇村卫生环境整治力度，做到“四清四化”；学好用好“千万工程”经验，推动 XX 县农村牧区全面振兴、全面进步。五是人才培育引进上下功夫。坚持以党的建设为统领，以农牧区特色产业发展人才需求为导向，实施好“政治引领工程”“归雁工程”“人才培育工程”和“英才+团队”“英才+项目”“师带徒”等引才、育才、用才措施，持续巩固和拓宽“五大课堂”，提升“土专家”“田秀才”“农创客”等实用型人才队伍素质能力，培育壮大“乡村工匠”队伍，支持企业家、退休职工、青年创客、外出务工返乡人员在农牧区投资兴业，让农牧民成为有奔头、有吸引力的职业。

　 - 4 - 打赢打好脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑作出的重大决策，是全面建成小康社会的必然要求，更是 XX 县广大农牧民群众的热切期盼。让我们更加紧密的团结在以习近平同志为核心的党中央周围，努力探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，守望相助、团结奋进，让美丽乡村为富强民主文明和谐美丽 XX 县打好底色。

脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的研究

　 实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接 尉成辉

　当前，我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的历史交汇期。做好二者的有机衔接和协同推进，既有利于巩固脱贫攻坚成果，培育长效脱贫机制，又有利于促进农业农村优先发展，推动乡村全面振兴。

　从一线实践来看，在脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接方面，还有一些问题亟待厘清。

　一是有些地方对脱贫攻坚与乡村振兴二者的内在逻辑和有机衔接认识不到位，认为脱贫“摘帽”就可以“松气歇脚”“到站下车”了，没有从“三农”工作全局去把握二者目标一致性、工作连续性和阶段性统一。

　二是有些贫困县工业底子薄，经济活力不足，城市化率低，城乡融合层次低，县乡产业缺乏特色，单一化、同质化问题突出，农村劳动力就地就近就业门路少，农业产业化和现代化基础相对薄弱。

　三是有些县区缺乏相应的沟通与协调机制，对乡村振兴与脱贫攻坚之间政策的过渡接续谋划不够，缺乏统筹性的政策设计。

　乡村振兴，摆脱贫困是前提。打赢精准脱贫攻坚战，是

　 乡村振兴战略的重要内容，二者是相互联系的。各地必须深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻把握党领导“三农”工作的新思想新方略，准确把握习近平总书记关于扶贫工作重要论述和乡村振兴战略思想精神实质，掌握并落实好乡村振兴战略有关理论与政策。

　做好机制衔接。应借鉴脱贫攻坚形成的领导体制和工作机制，建立健全责任体系、监督体系、考核评估体系在内的制度体系。应建立防范返贫和新生贫困、解决次生贫困和相对贫困的巩固脱贫成果长效工作机制，严格落实“四个不摘”要求，着力抓好基本产业、基础设施、基本公共服务、基本技能培训、基层组织建设。应建立统筹协调机制，统筹推进规划编制、政策制定、项目实施等重要事项，提高财政、土地、科技、人才、金融等工作协同性，构筑城乡要素双向流动的体制机制。

　做好规划衔接。应清晰明确地制定符合地方实际的短期过渡计划，将脱贫后待完成的任务、工程、项目等纳入乡村振兴战略规划或实施方案，强化接续支持，发挥长效作用。衔接好各专项和行业规划，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，注重保持乡土风貌，编制县域乡村振兴规划，切实形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。

　做好政策衔接。加强乡村振兴、脱贫攻坚和农村综合改革的政策统筹，分类确定需要取消的、接续的、完善的政策，

　 研究现行倾斜性支持政策的延续时限与脱钩方法，注重总结梳理脱贫攻坚中成熟的实践经验。转变政策供给方式，促进相关政策向常规性、普惠性和长效性转变，强化脱贫攻坚政策与农村社会保障政策的衔接，均衡发展农村基础设施和教育、医疗等公共服务，强化土地、产业、金融等政策供给，促进城乡要素双向流动，推动城乡融合发展。

　做好发展衔接。将产业发展重心转向县域主导产业和优势产业的培育和发展，推动一二三产业融合发展，延长农业产业链、价值链，强化就业技能培训和就业扶持力度，创新农户与新型经营主体的利益联结机制。通过“内育”与“外引”相结合，积极培养乡土人才，引进懂科技、懂管理、懂市场、懂法律的现代化人才，为乡村振兴战略提供坚实的人才支撑和智力保障。

脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的研究

　 强化思想认识 明晰工作举措 切实促进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接 （ 调研报告 ）

　 脱贫攻坚是当前为重为先的一项政治任务，到 2020 年实现全面小康是中国共产党向全世界作出的庄严承诺。2017 年 10 月党的十九大隆重召开，以习近平总书记为核心的党中央适时提出了实施乡村振兴战略，统筹协调，谋划长远，意义深重。脱贫攻坚是对全面建成小康社会最具有决定性意义的攻坚战，而乡村振兴是全面建设社会主义现代化国家的重大战略，两大战略的协调推进、有机衔接，对于实现“两个一百年”奋斗目标具有重要意义，为此，我们要深刻领会，恰当处理好脱贫攻坚与实施乡村振兴战略的关系，要坚决防止把两者割裂开来，切实做好脱贫攻坚与实施乡村振兴战略的有效衔接。

　一、严格贯彻落实党中央脱贫攻坚方针政策，统筹形成脱贫攻坚强大合力 党的十八大以来，XX 县认真贯彻党的方针政策和习近平总书记扶贫开发重要战略思想，围绕“两不愁、三保障”目标，深入实施精准扶贫精准脱贫基本方略，严格执行“五个一批”“六个精准”工作要求，举全县之力，扎实推进全县脱贫攻坚工作。2018年 7 月，XX 县顺利退出省贫困县县序列。

　（一）提高政治站位，主动担起脱贫攻坚第一责任。始终把打赢打好脱贫攻坚战作为一项重要政治任务，从践行“两个坚决维护”、严明政治纪律和政治规矩的角度出发，坚守责任担当，

　 强化责任落实。成立了金融扶贫富民、健康扶贫等专项工作领导小组，设立了 18 个脱贫攻坚专项推进组，选派驻村工作队 40 支,配备驻村工作队员 200 名。认真落实县委书记遍访贫困村行动，与各乡镇、村签订脱贫攻坚目标责任状，建立“三级书记”抓脱贫的工作机制。将脱贫攻坚工作与中心工作同部署、同检查、同落实，通过召开县委常委会、政府常务会等专题研究安排精准扶贫精准脱贫工作。制定出台了《XX 县脱贫攻坚考评细则》，把乡镇、帮扶单位和帮扶责任人、驻村工作队及“第一书记”全部纳入考核范围，层层压实脱贫攻坚工作责任。

　（二）坚持精准施策，扎实推进精准扶贫各项工作。结合 XX县实际，制定出台了《XX 县农牧业产业扶贫三年行动方案（2018-2020 年）》《关于促进沙产业、驼产业又好又快发展的若干意见》《骆驼产业扶持发展意见》等扶持政策，截至 2018 年底，全县以沙草产业、驼产业、旅游业为主导的农牧民专业合作社达到 157 家，家庭农牧场 309 家、专业大户 27 户，带动贫困户 146户 319 人在创业就业和自我发展中增收致富。积极培育“公司+科研机构+基地+农牧民”产业发展模式，截至 2018 年底，全县奶源生产基地达到 5 个，发展养驼户 780 户，全年县财政用于驼奶补贴支出 36.8 万元，沙漠之神生物科技有限公司加工生产驼奶 32.6 万吨，从业农牧民达到 2500 余人，年人均增收近 1 万元。易地扶贫搬迁任务于 2017 年 7 月全部完成，共搬迁扶持贫困人口 239 户 460 人。对全县建档立卡贫困户住房安全情况进行入户鉴定，安全等级全部达到 B 级以上。扎实推进生态扶贫、健康扶贫和教育扶贫工作，全县建档立卡贫困户中，享受公益林生态补

　 偿和草原奖补政策人数，占总贫困人口的 99.3%，全县农牧区学生全部实现义务教育有保障。建档立卡贫困人口城乡居民医疗保险参保率达到 100%；正常脱贫户大病商业补充保险覆盖率 100%；全县所有定点医疗机构全部实现建档立卡贫困人口“先诊疗、后付费”及“一站式结算”。狠抓农牧区基础设施建设，建成集中区 13 个，水、电、路、讯等基础设施条件和公共服务水平显著提升。

　（三）

　积极调动全员参与，努力营造全社会互帮共助良好氛围。建立了“1121”包联工作机制，即：1 名县处级领导干部，1个县直部门，2 名驻村工作队干部（县级选派），共同包联 1 个村。全县 226 名干部结对帮扶覆盖 40 个村的所有建档立卡贫困户。2019 年，根据全县脱贫攻坚工作进展和贫困户脱贫实际情况，对建档立卡贫困户中稳定脱贫人员不再明确具体结对帮扶责任人，交由乡镇党委政府、包联单位和驻村工作队共同给予关心关爱，协调解决好生产生活中的重大困难和问题，防止返贫；对正常脱贫的人员保持原结对帮扶责任人不变，进一步巩固提高，实现稳定脱贫。积极推广 XX 县“中国社会扶贫网”上线启动实施工作，完成县、乡镇和村三级管理站 49 名管理人员及 413 名贫困人口的注册，爱心人士注册 277 人。

　（四 ）坚持党建促脱贫，推动脱贫攻坚深入开展。深入实施党组织“达标创优”工程，通过“分类定级—晋位升级—重新定级—再晋位升级”的工作模式，先后整顿相对后进村党支部 5 个，圆满完成了村级换届选举工作。旗帜鲜明地树立干事创业的选人用人导向，注重从脱贫攻坚一线选拔使用干部。注重交流重用和

　 提拔任用脱贫攻坚驻村队员，深入开展“脱贫攻坚作风建设年”活动，2017 年以来，处置了多件扶贫领域腐败和作风问题线索，先后对涉及建档立卡人员识别不精准的问题人员进行了追责问责。

　二、坚持三个结合推动乡村振兴，切实提升边疆少数民族地区群众幸福感获得感 XX 县立足自身实际，因地制宜，注重乡村振兴与美丽乡村建设的深度结合、与产业发展的深度结合、与守土戍边的深度结合，通过政策引导、产业带动、项目建设，扎实推进乡村振兴战略，提升了边疆少数民族地区群众幸福感和获得感。XX 县乡村振兴“三个结合”的主要做法，得到国务院肯定。

　 （一）注重乡村振兴与美丽乡村建设的深度结合，营造宜居宜业宜游发展环境。坚持统筹规划、有效衔接，在美丽乡村建设规划的基础上，重点从提升功能品位、强化管理自治入手，突出“生活宜居”要求。一是优化生产力布局。立足于“小、散、远、弱”的县情实际，积极推进农业收缩、牧业适度、城乡协调发展。对于生态环境脆弱的村，鼓励农牧民向基础条件较好的乡镇驻地转移，使 60%以上的农牧民融入城镇生活，享受与城镇居民同等的公共服务。二是建设特色村镇。以全域旅游的理念推进村镇规划建设，将蒙元文化、骆驼文化、岩画文化等多元文化元素融入村镇建设，构建“一镇一品、一乡一特色”的文化景观长廊。在中心城镇建成了沙漠植物园、生态修复等一批“双修”工程，建成区绿化覆盖率达到 65%。XX 县荣获“省园林县城”称号。XX 镇先后荣获“全国特色景观名镇”“第三批全国美丽宜居小镇”称

　 号；XXX、XXX 等 7 个村，分别被命名为“第二批中国少数民族特色村寨”“第三批国家级传统村落”“第四批全国一村一品示范村镇”。三是加强乡风文明建设。加大公路沿线、乡镇村环境卫生整治力度，制定了家园清洁、田园清理、草牧场清净等长效管理办法，探索建立了“六个一”管护机制，确保各项工程建得好、用得久。坚持物质文明与精神文明两手抓、两促进，深入开展以文明礼仪规范、法治道德约束、民族文化传承为重点的乡风文明建设，全县 7 个乡镇 40 个村全部建立了高标准的综合文化站、文化室。XXX 镇被评为全国创建文明村镇先进集体，XXX 镇被命名为第四批全区文明村镇。XX 县被命名为“中国阿拉善长调之乡”“中国诗歌之乡”“XX 省民间文化艺术之乡”。

　（二）注重乡村振兴与产业发展的深度结合，着力打造大漠驼乡产业品牌 。坚持扬长避短，创新突破，通过政策驱动、项目带动，发挥财政资金“四两拨千金”作用，加快推进特色化产业发展。一是做优沙产业。依托野生荒漠肉苁蓉、锁阳、甘草等沙生植物种质资源优势，着力提高苁蓉、锁阳、黑果枸杞、沙葱等沙生植物产业化水平，“变沙为金”，努力打造全国沙产业示范基地。截至目前，全县累计人工种植梭梭林 199 万亩，人工接种肉苁蓉 35 万亩。全县从事沙产业农牧民达 3000 多人，户均年收入3 万元。XX 县荣获了“中国特色沙草产业发展示范县”“国家林下经济示范基地”等称号，为沙产业规模化发展提供了科技支撑。二是做大驼产业。XX 县是全国双峰驼存栏最多的地区和 XXX 双峰驼核心区，素有“驼乡”美誉。我们通过政策扶持、龙头企业带动等举措，建立“公司+农牧民”利益联结机制，推动驼产业加

　 快发展。出台了驼奶收购补贴、骆驼畜种保险等一揽子政策措施。探索土地草牧场流转，大力发展驼奶疗养、民俗体验等特色产业，使农牧民在奶源供应、绒毛采收中受益，有效带动了贫困农牧民增收致富。截至目前，培育省级龙头企业 1 家，盟级龙头企业 1家，建成 250 个双峰驼生态牧场和 3200 万亩双峰驼保护区，扶持发展驼产业专业合作社 17 家，建成奶站 52 个、规模化养驼基地 3 处。全县现有养驼户 780 余户，从业农牧民 2200 余人。骆驼产业科技园一期完工，形成 1000 吨鲜驼奶生产能力，液态奶、驼奶粉、驼乳益生菌片、驼乳香皂等 4 个系列 20 多个品种上市。骆驼产业科技园被认定为第七批省级农业产业园区。三是做强旅游业。XX 县旅游资源独特，“壮美巴丹、中国驼乡、岩画之乡”享誉国内外，“体验骆驼文化，感受大漠神奇”，受到越来越多游客的青睐。目前，全县已培育形成“大漠人家”旅游驿站 110 户，其中星级农牧家游 19 个。2018 年，全县接待国内外游客 160 万人次，实现旅游综合收入 17.7 亿元，同比分别增长 50%和 48%。

　（三）注重乡村振兴与守土戍边的深度结合，不断改善边远农牧民生活生产条件。XX 县地处祖国北疆，守土戍边责任重大、意义特殊。我们牢固树立“一个蒙古包就是一个哨所、一口水井就是一个界碑”的意识，从地处偏远、条件艰苦、群众生产生活成本高的实际出发，每年将 70%的可用财力用于民生事业，不断探索具有 XX 县特色的惠民之路，进一步增强居边守边农牧民的幸福感和获得感，筑牢祖国北疆安全稳定屏障。一是抓好农牧区普惠性民生保障工作。统筹建好教育、养老、医疗、就业、低保、住房“六大民生保障体系”，各项民生指标位列省县县第一梯队。

　 同时，用足用活国家重点生态建设项目资金，制定出台《草原生态补助奖励政策实施办法》《草原管护员聘用办法》等政策性文件，建立养老、医疗等配套措施，实现了国家重点生态公益林效益补偿、草原补奖政策的有效衔接。二是做实居边守边农牧民民生保障工作。对边境、边界、边远地区的村以及农牧民，兼顾守土戍边、生态保护需要，按照“缺什么、补什么”的原则，实行定点保障、流动覆盖，让农牧民安心居边守边。三是打好脱贫攻坚战。探索建立“党支部+党员中心户+党员+群众”富民党建模式，在农牧区设立党员中心户 28 户、党小组 46 个，成立党员志愿服务队 47 支，通过提供技术指导、传授生产经验、开展技能培训等方式，让党员凝聚在产业链上，让农牧民富裕在产业链上。

　三、脱贫攻坚与乡村振兴衔接过程中存在的问题 一是在思想认识层面没有有效衔接。从我县两大工作任务的实施情况来看，大部分干部群众对脱贫攻坚与乡村振兴相互支撑、整体联动、协调推进的认识还不深入，在进行政策宣传和开展相关工作时，没有把握工作的关联性，只注重解决好每项工作的重点、难点问题，导致脱贫攻坚与乡村振兴在衔接度、同步度上出现不同程度的断链。

　二是在项目制定层面没有有效衔接。脱贫攻坚工作方面，我县已编制完成 2018—2020 年脱贫攻坚项目 47 个，已实施项目 25个，其主要侧重于发展骆驼产业等符合地区实际的优势特色产业。乡村振兴战略实施方面，虽已编制上报相关拟实施项目，但上级尚未下达具体实施计划，实施乡村振兴战略没有项目抓手，脱贫攻坚项目规划与实施乡村振兴战略项目没有实现统筹安排、一体

　 部署。

　三是在产业发展方面没有有效衔接。缺少具有优越技术、资金、人才和社会信誉度的龙头企业，带动引领作用发挥不够。驼产业、沙产业等特色产业领域研发尚属空白，产业链条不够完善，拳头产品不多，市场知名度和影响力不高，广大农牧民群众的参与热情需要进一步激发和调动，

　四是在要素保障方面没有有效衔接。人才是乡村振兴的第一资源，但目前我县农牧业科技人才、技能人才、实用人才缺口较大，兽医等部分领域专业技术人员甚至出现了人才断档现象，受体制机制壁垒、信息渠道不畅等原因影响，专业人才引进困难，成为乡村振兴的一块“短板”。同时，长期居住农牧区的人口多为留守妇女和老人，文化程度低、观念更新慢、致富意识弱、劳动技能差，培育发展新型职业农民十分困难，成为制约农牧业产业优质高效提升的一大因素。

　四、切实做好乡村振兴战略和脱贫攻坚工作的有效衔接 乡村振兴战略侧重于从顶层设计角度为农村发展指明方向，是一个系统性工程，意在促进农村经济、文化、社会、生态的全面发展和整体提升。脱贫攻坚工作从致贫的因素出发，针对不同原因，采取不同的扶贫措施，帮助每一个贫困户脱贫，侧重于微观政策。因此，在实践中更需要将乡村振兴顶层设计与脱贫攻坚微观政策有效衔接起来，如何做好两项工作的有效衔接，我认为应当着重从以下几点来着手进行：

　（一）在思想认识实现有机统一。从工作任务关系来讲，脱贫攻坚工作意在解决绝对贫困，实现全面小康，乡村振兴则主要

　 解决相对贫困，实现共同富裕，脱贫攻坚是乡村振兴战略实施的基础和保障，而乡村振兴战略的实施则又是巩固脱贫成果、提升脱贫质量的有效手段。我们应该牢牢把握农牧业高质量发展这一新要求，引导各级领导干部和农牧民群众，认真学习领会中央和省、盟脱贫攻坚和乡村振兴战略文件政策，严格落实党的强农惠农政策，围绕特色产业发展，研究出台有利于乡村振兴的政策文件，从思想深处牢固树立脱贫攻坚与乡村振兴有机结合的思想意识，不断加强各项工作的整合衔接,增强工作的前瞻性、约束性、指导性和操作性,切实提高脱贫攻坚和乡村...

脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的研究

　让乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接 姜宇 2020-08-14

　近日，重庆市扶贫开发领导小组下发文件，将在部分区县、乡镇和贫困村开展脱贫攻坚与实施乡村振兴战略的有机衔接试点工作。脱贫攻坚与乡村振兴，是实现社会主义现代化必须完成的两大战略任务。脱贫攻坚能够为乡村振兴打下坚实基础，乡村振兴又能进一步巩固、提升脱贫攻坚成效，让两者有机衔接，对于彻底打赢脱贫攻坚战、助力农村未来发展至关重要。

　当前，脱贫攻坚进入决战决胜关键时期，乡村振兴成效日显，此时正是将两者有机衔接的最好时机。从脱贫攻坚到乡村振兴，要从攻克最艰难的深层次绝对贫困问题着手，逐步解决相对贫困问题，最终实现共同富裕。一方面，绝对贫困问题若不解决，人民基本需求得不到满足，后续目标便无从实现；另一方面，脱贫攻坚成果的长期稳固，也必须以乡村振兴作为后续动力支撑。

　让乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接，并不是急于求成，马上进入下一阶段工作，而是强调要以高质量的脱贫攻坚工作，为乡村振兴打下扎实基础。稳扎稳打、不折不扣完成相关脱

　 贫任务，是向乡村振兴平稳过渡的前提。因而，不管脱贫攻坚收官之战时间再紧、任务再重，也不能急功近利、弄虚作假；要切实防止“求快不求稳”影响脱贫质量，给后续发展埋下隐患。同时，已脱贫地区也要及时转变思路，创新乡村振兴的举措，切实巩固脱贫攻坚成果，防止相关贫困户返贫。

　让乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接，还要做好顶层设计，特别是要把握工作着力点从点到面、从特惠到普惠、从绝对贫困到相对贫困的转变。如建立长效脱贫防贫机制，重点关注落后地区和相对贫困人口，将脱贫攻坚相关政策、措施逐步延伸到相对贫困人口，加强政策的普惠性；对于地区差距、城乡差距、生活质量差距等短期内无法彻底解决的问题，要继续纳入乡村振兴框架下予以统筹考虑、规划解决。

　脱贫摘帽不是终点，而是人民幸福生活的又一起点。让我们接稳乡村振兴的接力棒，在脱贫攻坚工作铺好的跑道上，继续向着美好的小康生活出发！

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