浅议中德儿童食品安全

摘 要 本文首先介绍了中德儿童食品安全的基本状况。随即分阶段讨论了中德儿童食品安全方面的一系列问题，包括婴儿食品安全、幼儿食品安全、低龄儿童及中大童食品安全问题。中德加快对一岁以上儿童食品的立法监管进程包括建立儿童食品商品标识和广告宣传的法律监管体制任务紧迫。

关键词 德国 中国 儿童食品安全 儿童食品广告

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-173-03

根据2001年的市场调查，德国市场上存在244种儿童食品及64种专为1至3岁幼儿设计的食品。然而在随后的5年内，德国市场上儿童食品种类的数量翻了三倍。据调查，近年来中国的儿童食品市场也基本上保持了20%-30%的高速增长水平。然而近几年儿童食品安全问题不仅在中国显得日益凸出，即使在发达国家德国也存在诸多问题。

一、 中德儿童食品安全概述

根据国家统计局2010年第六次人口普查结果统计数据显示：我国14岁以下的儿童约为2.2132亿，占总人口数的16.6%。德国儿童占总人口数的比例为13.5%。儿童食品的概念目前并没有在中国和德国的法律法规中给出明确的定义，然而德国消费者协会近期所做的一份调查报告显示，绝大多数消费者认同儿童食品的存在，其中40%的消费者当然地认为儿童食品中糖、脂肪和盐的含量应该和儿童所处年龄阶段的特殊需求相匹配，但现实并非如此。① 据统计，德国高达86%的儿童食品添加了糖分，66%的幼儿辅食属于方便食品，40%的儿童食品按照标准各异的维生素和矿物质含量配方制作。从营养学原则和专家的角度出发，如果按照各类儿童食品每天的标准摄入量食用，所摄取的营养元素和物质量总和将远远超出儿童每天所需营养元素和物质量的标准值（只有铁元素的摄入量例外）。② 现阶段中国的儿童食品安全状况较德国更为恶劣，根据有关调查结果显示，我国除了0-3周岁婴幼儿配方食品外，其它儿童食品中食品添加剂的添加量普遍超过成人食品，食品添加剂给广大儿童的身体健康造成严重危害和隐患。

二、 中德各年龄段儿童食品安全状况

广义的儿童包括从新生儿至一岁内的婴儿，从一岁至三岁内的幼儿，从三岁至六岁内的低龄儿童，以及从六岁至十四岁的中大童。③本文根据中德各阶段儿童食品安全存在的不同问题分别进行研究和讨论。

（一）婴儿食品

婴儿食品主要包括婴儿配方奶粉和婴儿辅食，德国和其它发达国家一样都十分重视婴儿配方奶粉和辅助食品的开发和生产，并针对婴儿食品建立了一套相对完备的法律法规政策和监督检测制度体系。我国2004年以来的各类劣质奶粉事件为食品企业敲响了警钟，目前在我国的食品安全监管体系中，对婴儿配方奶粉和米粉等都做出了严格的规定和标准，2009年新颁布的《食品安全法》要求婴幼儿奶粉生产企业要通过GSSP的认证，卫生部于2010年3月发布了四个最新整合的婴幼儿食品安全国家标准，包括GB10765-2010《食品安全国家标准 婴儿配方食品》，GB10767-2010《食品安全国家标准 较大婴儿和幼儿配方食品》，GB10769-2010《食品安全国家标准 婴幼儿谷类辅助食品》，GB10770-2010《食品安全国家标准 婴幼儿罐装辅助食品》。相对于其它阶段的儿童食品，我国的法律法规政策对婴儿食品的规制应该算是较为完善的一个环节。然而由于实践中我国奶粉行业仍存在监测标准空白，执法机关监督不力等问题，因此检验部门在2010年的圣元奶粉“激素门”，2011年的婴幼儿配方奶粉含福尔马林事件中仍处于尴尬的无用武之境地。

（二）幼儿食品

由于现代生活节奏加快、内容丰富、时空变换频繁及女性职业化等因素，传统的新生儿母乳喂养时间已经由原来的平均2至4年缩短至不到1年，愿意并且有条件付出时间和精力为幼儿自制食物的家长比例一直在降低，食品生产商清楚地意识到了针对一至三岁幼儿的营养食品（例如幼儿奶粉和辅食）存在很大的市场需求空间和潜力。④相对于依靠具有传统含金量的品牌声誉赢得市场占有率的婴儿奶粉来说，幼儿食品的生产企业主要通过五花八门的营养健康广告吸引家长眼球。幼儿是否应该从一岁开始上饭桌与家人同食，或者像食品企业所宣传的那样，必须食用额外添加各种营养物质的幼儿食品，目前一直在德国存在很大的争议，然而从营养学角度出发，幼儿食品无论如何属于特殊营养食品，必须同德国《食品营养法》的相关要求相一致。然而只有食品包装明确标有适合三岁以下婴幼儿的食品才属于德国《食品营养法》的调整范围，因此并不是所有德国市场上的幼儿食品均受到德国《食品营养法》的特殊调整。很多一岁以上儿童皆可食用的儿童食品往往由于德国法律目前没有对儿童食品的概念进行定义而属于受德国《食品法》所调整的一般食品。与德国相对比，我国目前还没有制定出一部完整的《食品营养法》，现行法律法规对婴幼儿主要食品的调整多集中在食品添加剂的安全性和卫生标准方面，因此，大量一岁以上幼儿均可食用的食品，例如肉制品、奶制品、果泥、果脯和果汁等幼儿食品及补充维生素和矿物质的婴幼儿营养保健食品均未受到有关营养方面特殊法律法规的调整。

婴幼儿时期是一个人饮食、营养方面习惯形成的关键时期，饮食习惯一旦形成，更改起来非常困难。不良的味觉喜好，将对成人以后的健康状况产生长远的影响。研究发现，幼年时高脂肪、高热量、高盐和高糖的饮食习惯，或者幼年时严重营养元素不足的经历，都会增加成年以后慢性疾病的发病率。⑤因此营养专家建议此人生阶段的食品应该保证科学、合理并远离香精、加重口味的或其它刺激性的食物。⑥

（三）低龄儿童及中大童食品

一般情况下，0-6岁儿童的食品80%-90%以上都是由家长决定和购买；而6-12岁的儿童中有70%的儿童多数时候是自己决定购买零食，因此儿童零食的主要消费群体是低龄儿童及中大童。儿童零食是指儿童在非正餐时间食用的各种食物及饮料。由于其设计、生产及营销专门针对儿童，因此其是本文所称低龄儿童及中大童食品的主要组成部分。如前所述，儿童食品是一个在德国及中国的法律法规中至今没有给出明确定义的食品种类，因此很难在法律层面针对儿童食品的配方和标签进行准确规定。当食品贴有“儿童”或者“适合儿童”等内容的标签时，该食品应理所当然地拒绝添加材料的使用并有利于儿童良好饮食习惯的养成。然而，德国不莱梅消费者中心于2011年7月对39种低龄儿童及中大童食品进行了安全等级检测，结果如下：41%的被检测食品含糖量过高，实际上包括葡萄糖、麦芽糖等甜味剂应该尽量避免在儿童食品中添加；27%的被检测食品含过量脂肪以及35%的被检测食品含过量饱和脂肪酸；16%的被检测食品盐分含量过高。⑦与德国相比，中国的低龄儿童及中大童食品现状更加不容乐观。国内首家专注儿童环保教育的机构iearth-爱地球于2012年12月发布了《中国9城市儿童食品添加剂摄入情况调查报告》，此报告显示，9种儿童经常食用的食品中都有添加剂，几乎每一种儿童常用食品的添加剂种类都在10种以上，其中包括部分国外已被禁止使用的添加剂，如胭脂红、柠檬黄和亮蓝等。调查数据显示，15%的儿童每天食用口香糖和饼干，在夏天，更是高达26%的儿童每天食用冰淇淋。另外，根据中国健康与营养调查数据显示，3-17岁的青少年零食消费率由1991年的13.2%上升到了2007年的24.3%。⑧可以肯定的是，养成长期大量吃零食的习惯对成长中的儿童健康造成严重损坏。

与市场充斥的大量儿童食品相比，对儿童食品进行规制的法律法规相当稀少。德国《食品法》适用的最基本法律原则是：食品，只有当其保证安全时才能被投入流通领域。因此，所有食品生产都必须严格遵守欧盟和德国关于食品卫生、严格标注有害物质、减少污染物和废弃物、阻断动物疾病对人体传播及特定的食品添加材料等方面的法律法规。在此，法律法规对儿童食品的规制与成人食品并无任何区别。无法律即无约束，是德国《食品法》适用的另一个原则，即只有法律明文规定禁止或限制的食品或材料才能被规制，比如法律对于食品添加剂、防腐剂等的规定，否则食品将按照市场规律进行自由流通，比如很多传统食品的流通均未受到法律规制。也正因此，尽管从营养学的角度出发对于儿童食品的存在是否必要，目前任然存在很大争议，然而食品经营者出于营销策略的考虑完全可以自由地为自己的商品冠以儿童食品的标签并进行宣传、销售。按照德国《商品标识法》的规定，商品的性质必须与其标签和广告的内容相一致，否则将构成对消费者的误导。在实践中，由于缺乏相关标准和技术，如何确定特定的商品标签或广告构成对消费者的误导非常困难。因此，根据民法不告不理的原则，很多商品标签或广告存在问题的儿童食品继续活跃于市场中。面对市场经济生活中自由竞争和流通的客观规律，当儿童以消费者的身份现身市场时应该在多大程度和范围上受到保护是一个值得我们深入研究的问题。

与德国的状况相似，目前我国法律法规对三岁以上儿童的食品并未进行任何特殊调整，其与成人食品无异。儿童食品营养与健康方面的食品标签说明和广告宣传应该与儿童所处特殊年龄阶段的需求相适应，然而令人遗憾的是我国目前还没有有关儿童营养与健康方面的权威科学标准出台，因此儿童食品有关营养与健康方面的食品标签说明和广告宣传至今没有受到任何政策或法律法规的约束。

三、 中德儿童食品广告

营养学研究报告显示，德国15%的儿童体重超重，我国2006年公布的《第二次国民体制监测报告》显示，我国青少年的肥胖率在5年间持续上升，截至2010年我国儿童肥胖率为8.1%。毋庸置疑，造成此现状的原因可归结为多方面，食品广告是否构成原因之一，现实中存在很大争议。一种观点认为，市场中的商品通过广告宣传可能形成一定的竞争优势但广告宣传并不会必然导致消费的增加。然而越来越多的研究表明，广告宣传确实对消费和营养选择产生实质性的影响。减少对儿童食品中含高脂肪、高蛋白质、过量糖分和盐分的食品进行广告宣传，是对抗目前儿童体重超标这个难题的一项重要手段。⑨

根据德国Egmont Ehapa出版社组织的儿童消费者调查分析结果显示：2011年德国儿童的零花钱为平均每月23欧元，其中61%的零花钱用于购买糖果类食品，62%的受访儿童表示通过电视广告和杂志宣传获取各类糖果的最新信息。另一项儿童消费者调查分析结果显示：三分之一的儿童在购买食品时存在对特定食品品牌的偏好，而33%的父母满足了孩子的要求。这就是为什么大品牌和流行的食品企业都非常重视广告宣传的作用，并能在市场中占据大部分销售额的重要原因。德国政府于2008年与食品经济协会达成一项共识：放弃针对12岁以下儿童的食品广告宣传。与此相呼应，德国广告委员会于2009年7月公布了一份调整有关儿童食品的商业贸易往来行为规范。然而根据德国汉堡大学的调查结果显示：政府与社会各界针对减少儿童食品广告宣传方面所做的的努力和工作并未取得任何实质性的成效。因为以三个最受儿童欢迎的电视频道的广告宣传片为例，2007至2008年间有关儿童食品的广告宣传占14.5%，而到了2010年这个比例上升到18.5%。其中以营养指导为内容的食品广告宣传片所占比例在这两三年间由原来的88%上升到98%。在欧盟层面针对儿童的广告宣传也引起了高度的重视，早在2007年底就已经有11个跨国食品企业，包括可口可乐、汉堡王、雀巢和费列罗、卡夫、联合利华等食品企业，发表了一份联合声明，截至2009年生效，此声明共有19个跨国食品企业签署。根据此联合声明，无线电、电视和杂志中出现12岁以下儿童的食品广告宣传，只能针对那些符合特定营养健康标准的食品。从2012年起，以上规定也适用于签署此承诺的食品企业各自的网页。除此之外还规定，其食品广告宣传未经允许不得进入小学校园。欧盟的这份联合声明并未取得预想中的效果，主要因为一方面与此承诺有关的儿童年龄的界定、所涉及产品范围和广告宣传的手段途径等没有制定统一的标准，另一方面在欧盟及各成员国包括德国政府和社会组织层面都缺乏监督实施此联合声明的独立机构。

我国目前相关法律法规中并没有明确对儿童食品广告监管的具体措施。《中华人民共和国广告法》第二章第八条规定：“广告不得损害未成年人和残疾人的身心健康。”而在1993年发布的《广告审查标准》（试行）中也规定了禁止发布的儿童广告包括例如利用儿童给家长施加购买压力的或者以是否拥有某种商品使儿童产生优越感或自卑感等方面，但总体而言，规定比较抽象且缺乏具体的实施细则。法律法规的不健全给儿童食品广告监管造成困难，我国可以借鉴德国及欧盟有关儿童食品广告监管方面的法规和措施，例如对儿童食品广告的形式、内容、对象等做出限制，明确儿童食品广告所涉及儿童食品的范围和分类标准，列出被限制播出儿童广告名单，设立独立的儿童食品广告监管部门等具体方法。

四、 结论

与德国相对比较完善的婴儿食品法律法规和监管体系相比较，我国的婴儿食品法律规制特别是监管体系还有待进一步改善。我们认为从理论上讲幼儿从一岁开始就应该可以上饭桌与家人同食，现代营养生理学认为特殊食品对一岁以后的幼儿并没有必要。然而最低限度地使用农药和杀虫剂等有害物质以及杜绝防腐剂和色素等添加材料的使用仍然应该是对幼儿期食品的基本要求。总而言之，市场上所有儿童可以食用的食品都应该保证其安全可靠性。对于贴有儿童食品标签的食品，生产商应该切实考虑儿童阶段的特殊保护需求，遵循诚实信用、合法的生产经营原则，对于食品中糖、盐、脂肪及饱和脂肪酸的含量严格控制并杜绝或尽量限制添加剂的使用。营养保健产品对于儿童而言纯属多余，特别是当营养保健产品包装成为孩子喜爱的形式例如喜洋洋或其它卡通形象时，将存在被儿童过量食用的隐患。因此，除了对被医生确诊为营养元素缺乏的儿童进行针对性补充以外，应该禁止市场上儿童营养保健品的大肆宣传和销售。

儿童因为具备快速的学习能力已经成为现代经营者的广告营销策略中一个非常重要的目标群体。作为广告宣传的接受者，儿童没有任何经验和评价能力，五岁之前的儿童甚至不能辨别广告宣传与其它节目内容的区别，他们相信眼睛所看到的一切。对儿童食品广告宣传进行规制不能仅依靠行业自律，而是要制定具体的行业行为规范并设立监督实施机构及设置相应的制裁和惩罚措施，法律应该明确禁止与营养生理学不相符的儿童食品营养广告宣传。

注释：

①Kinderlebensmittel – bunt， bunter， zu bunt？ Kinder- und Kleinkinderlebensmittel， Eine verbraucherpolitische Betrachtung des Verbraucherzentrale Bundesverbandes， 2012（1）.

②D€黵en， Melanie. Das Angebot an Kinderlebensmitteln in Deutschland， Ern？hrungsumschau 50， 2003（1）. S.16-21.

③尤磊.儿童休闲食品存在问题及改进措施.中国质量技术监督，2010（2）.第60-61页.

④Lebensmittelzeitung direkt， 2011（12）. S.36.

⑤GRETA， Ern？hrungs von Kleinkindern in Deutschland， A.Hilbig.U.Alexy， C.Drossard， M Kersting， Aktuell Ern？hrungsmedizin 2011（36）. S.224-231.

⑥DGE， Qualit？tsanforderungen f€黵 die Verpflegung in Tageseiichtungen f€黵 Kinder， 3. Auflage 2011. S.10.

⑦Verbraucherzentrale Bremen： Kinderlebensmittel – die Extraportion f€黵 die Hersteller？， Erhebung und Bericht der Verbraucherzentrale Bremen， Juli 2011.

⑧五大城市的儿童零食市场调查.中外食品. 2002（3）. 第31-32页.

⑨Set of recommendations on the marketing of foods and non-alcoholic beverages to children， WHO 2010.

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