试论约翰·肯尼迪时期的环境保护政策

摘 要：约翰·肯尼迪時期继承了两位罗斯福总统的环境保护政策，提出了一系列关于控制水和空气污染、土壤保护、资源发展、国家公园体系扩展等环保措施。肯尼迪提出的很多环境政策具有重要意义，顺应了1960年代的社会状况，对约翰逊时期环境政策的继续产生了积极影响，推动了环保运动的发展和70年代环保高潮的到来。

关键词：肯尼迪；环境保护；政策

国内学者们对约翰·肯尼迪时期的政策研究，多倾向于传统安全领域的研究，将肯尼迪的政策放到美苏争夺的冷战背景之下，研究国家的政治和军事安全，从非传统安全角度来研究肯尼迪时期的政策的学术成果较少，尤其是在全球性环境问题日益引起世界各国的关注，国家之间为谋求解决环境问题而不得不采取共同的努力来应付这一问题的情况下，环境安全的重要性被提到了前所未有的重要高度。而国外史学界，“最近几年中，学者们对美国在国家范围内的保护政策取得了重大的研究。事实上，对20世纪每一位总统的保护活动都进行了研究，但约翰？肯尼迪政府的努力却得到了较少的关注。”因此，本文试图探讨一下肯尼迪时期的环境保护政策。

提到环境保护，人们最经常想到是西奥多·罗斯福和富兰克林·罗斯福两位总统。肯尼迪虽不是人们第一个想到的环保总统，但他确实继承了环境保护的衣钵。肯尼迪声称，“我希望2000年住在这里的美国人能感觉到……从富兰克林？罗斯福和西奥多？罗斯福手里接手国家的我们将传给下一代一些东西……所以我希望治理我们的河流。我希望开拓我们的疆土……我希望，通过农民和政府的共同努力，我们要提供保证他们安全的方案。”从这段话中，可以看出肯尼迪对继承两位罗斯福总统环境政策的决心，以及环境保护的具体计划。

1962年蕾切尔·卡逊女士的专著《寂静的春天》一书发表，书中详述以DDT为代表的化学杀虫剂的随意滥用对周围环境造成的危害。她的书一经发表，立即成为当时的畅销书，在美国社会引起了轩然大波。这本书不仅改变了美国人看待自己的方式，更改变了与周围环境的关系。“在1962年8月29日的总统新闻发布会上，他（指肯尼迪）被问及有关“对DDT以及其他杀虫剂广泛使用”的问题。接着又被问道是否会去农业局和公共卫生署“对这种情况仔细研究一下，他答道，“是的，我知道它（指杀虫剂）的存在，当然，我认为，自从卡逊夫人的书出版以来问题变得更严重了，但他们正在调查这件事。”卡逊的广受欢迎和《寂静的春天》提出的中心问题促使肯尼迪命令他的科学顾问委员会调查有关杀虫剂的事。1963年5月，委员会的报告结果要求对杀虫剂的使用进行限制。对此，肯尼迪命令将调查报告的建议付诸实施，这一举动使得农业局停止喷洒方案，食品和药物管理局审查食物供应中杀虫剂残余的可接受限度。由此可见，《寂静的春天》对肯尼迪的环境保护措施的影响，它标志着美国现代环保运动的产生。

肯尼迪注意到1960年代与西奥多？罗斯福和富兰克林？罗斯福所处时代的不同。为了使环境运动保持勃勃生机和强大的力量，他看到生活在20世纪60年代的人们肩负着特殊的任务。肯尼迪认为，20世纪60年代是一个人口增长迅速的时代，这导致对自然资源过多的需求，从而引起木材资源、水资源、矿物资源、能量、燃料资源和表层土壤的减少。因此，20世纪60年代这一代人要做的不仅仅是保护自然资源。肯尼迪在1963年怀俄明州的一次演讲中指出“在森林和湖泊的四周放置带刺的铁丝网，提倡矿物储存以及对资源利用进行法律和规章制度的限制是不够的……现在我们的主要任务是提升对环境的理解达到在享用它的时候不损坏它，在使用它丰富资源时不使其价值有所贬低的程度。”这些都表明肯尼迪注意到20世纪60年代的特殊性，能紧跟时代的步伐，做到与时俱进，这必然意味着与之前总统在环境保护政策上的不同。

肯尼迪认为，保护自然资源是美国保持世界影响力的关键。他说“我们未来的伟大和力量有赖于对自然资源持续的丰富利用”。他深知保护自然资源对美国的重要性。

肯尼迪就职总统的三年中，进行了广泛游历。例如，去西部的旅行，肯尼迪总会将重点放在保护水资源的需要上。其次，肯尼迪经常发表演讲，他一共发表了15次演讲。在他的演讲中，他担忧地表示环境问题的复杂性在于其不仅仅是个地区问题。虽然他认识到这个事实，但他也知道并不是所有东部人都对西部的水源短缺表示同情。他不断提醒人们环境保护可能造成的东西方之间、城乡之间、地区之间潜在的分裂，警告“只要我们与每一个团体、地区、各个州的每一部门保持分担，这个国家就将永远屹立。” 1963年9月28在拉斯维加斯的一个演讲中，他说道：“以我过去的经历向你们保证，坐在华盛顿的桌子前，阅读有关人口增加和对水资源需求的统计资料是多么有用。对总统、参议员、众议员、公民而言，没有比飞到西部去看看哪里是绿色的，哪里的水资源丰富，哪里是干旱的，哪里没有水这样的教育更好得了，然后你就能理解州长和参议员所说的真相：”水是增长的关键，水的合理利用是美国西部发展的必要条件。”

我们可以通过任命的参谋人选来判定总统的目的和政策倾向。特别是这两个——肯尼迪的农业部长奥维尔·弗里曼，以及内政部长斯图尔特·李·尤德尔——这两个人对肯尼迪政府积极的环境政策是至关重要的。弗里曼还是明尼苏达州州长时就为所在州做出了保护环境的努力，他在保护土地和水资源上也很积极。

尤德尔是肯尼迪时期另一较为重要的人物。在1963年写的书《安静的危机》中，斯图尔特？尤德尔指出，美国正处在一个关键时期，需要作出决策以免环境状况继续恶化：“我们生活在这样一片土地上：美丽正在消失，丑陋不断增加，公共土地不断缩小，以及由于污染、噪声、枯萎而导致的整体环境日益减少。”约翰？肯尼迪在给《安静的危机》这本书写的序言中表明他如何受到尤德尔先生的影响：“我们生活的经济标准在提高，但我们生活的环境标准——我们对自然的使用和对它的尊重——正在恶化。正如尤德尔所说，我们曾经美丽的国家，正面临着变成“丑陋的美国”的危险。长期的影响不但会降低国家生活的质量，而且会减弱国家权利的根基。这种危机可能是安静的，但是十分紧迫……我们必须扩展保护的概念，以便满足新时代迫切的问题。”

肯尼迪在1962年3月1日递交给国会的特殊咨文中，给予荒野保护以“优先关注”，1964年的荒野保护法案规定在国家森林中建立910万受联邦政府保护的荒野，在美国历史上第一次定义了“荒野”的概念，强调它“是一个土地和生命共同体不受人类妨碍的地区，人类是不居留的访客。法案禁止在荒野地区建立任何的道路或建筑物这类东西。”虽然这个法案8年后才被通过，但它是美国法律上的一个里程碑。肯尼迪另一项重要的提议是成立土地和水保护基金法，联邦政府通过该法案可筹集更多的资金以保护土地和水资源。《土地和水保护基金》是自然资源保护史上的转折点，当休闲娱乐地区不足或流动的富裕人口寻找更多时间用来休闲时，基金法为国家公园体系的扩展提供了资金来源。

1962年向国会递交特殊咨文中，肯尼迪总统以强调人口增加给自然资源带来的的巨大压力和公民应如何为此做准备为开端。因为获取自然资源是维持这个民族的关键。他在咨文中清楚地表示，公众需要阻止“废物和掠夺”同时，“保护、改善、恢复所有自然资源的质量和有用性。他希望保护方案是一个完整的计划，覆盖所有的自然资源——“空气、水、土地；燃料、能源、矿物；土壤、森林、饲料；鱼以及野生动植物。”

肯尼迪多次表达了对环境问题的担忧。1963年的国情咨文演说上，他警告国家公园和娱乐场所的过度拥挤，并告诫公园参观者人数的过多将使公园现有设备的负荷过重。1961年到1963年期间，约翰·肯尼迪发布了19条有关保护环境的行政命令。其中3条涉及放射性現象，4条是有关公共土地使用；9条有关国家森林和公园，剩下3条涉及普通的环境问题。

肯尼迪也重视科技对环境的作用。他指出，科技是成功的环境管理的关键：“我希望……我们接管由上帝和大自然赐予的这个富裕国家，通过科学来改善它，为自然资源找到新的用处，使维持美国生活水平的稳步增长成为可能，并以捍卫自由的名义把它推向全世界。”为了维持美国人的生活质量以及在军事和经济上的领导地位，就必须利用科学和技术来保护环境，发展新能源，特别是核电站。对肯尼迪而言，科学变成了“保护的仆人”，应该被用来“设计土地管理的新方案，以使我们有能力保护这个绿色的环境，这对我们所有人而言意义重大。”

肯尼迪在任职的三年里，虽未能比上两位罗斯福总统的资源保护记录，但取得的成就也令人钦佩。大体上，他们坚持强调资源利用的传统议程，包括公共娱乐，国家公园系统的扩展。他们创建了户外娱乐署，建了三个国家海滨公园，为取得额外的娱乐土地设计了财政策划，重新恢复了杜鲁门和艾森豪威尔时期忽略的开垦和娱乐项目。

除了约翰逊的伟大社会外，肯尼迪政府是战后最关心环境事业的政府，尽管肯尼迪的言辞比实际行动更多，他为保护事业进行的西部旅行也颇受争议，但他对环境保护有着自己坚定的理解和憧憬，为约翰逊时期环境保护的继续铺垫了道路，促进了美国现代环保运动的发展。

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作者单位：

上海大学

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