多中心治理视角下的旅游公共服务模式探究

中图分类号：F592.1文献标识码：A

内容摘要：随着我国旅游业的发展，加强和完善旅游公共服务已成为一项紧迫而重要的任务。目前旅游公共服务出现的主要问题有旅游公共服务供给主体单一、供给监管缺失、供给与需求错位等。多中心治理理论打破了以政府为中心的传统服务模式。基于此，本文构建了政府、市场和社会三维框架下的多中心治理体系，主要为：厘清旅游公共服务供给主体职责，完善监督机制，建立绩效评估机制。

关键词：多中心治理旅游公共服务多元化模式

改革开放30多年来，我国旅游业取得了长足的发展，公共服务作为旅游服务的重要组成部分，其加强和完善已成为一项紧迫而重要的任务。同时，旅游公共服务水平的高低是旅游整体服务质量优劣的重要内容，它已经成为衡量一个地区旅游业发展水平的重要指标，旅游公共服务的时代已经到来（钱春弦，2010）。

旅游公共服务中存在的主要問题

随着我国旅游业的发展和公共服务建设的不断完善，旅游公共服务也出现了诸多问题，比如旅游公共产品供给短缺，公共服务能力不强、质量不高，重“硬”轻“软”、重“准”轻“纯”、重“短”轻“长”等，突出表现在以下方面。

（一）旅游公共服务供给主体单一

由于历史的原因，我国深受传统的“官本位”文化环境和“集权制”政治传统的影响。 在这种“制度遗产”的影响和政绩考核的驱动下，为了追求政治目标的最大化，旅游行政主管部门通常习惯于对旅游服务大包大揽，形成所谓的“大政府、小社会”的社会运行模式，将一些不应该管也可能无法管好的事情统统纳入自身服务体系，使自身承担较大的服务供给压力，从而导致服务重点不明确。

另一种情况是走向完全商业供给的极端，旅游企业（市场）是以盈利为目的的。虽然，市场提供旅游公共服务也会促进共同利益，但作为企业，它仍需遵循市场机制，收回成本并获得一定的利润仍是其终极目的，而公共利益不过是其衍生的结果；旅游企业提供旅游公共服务的模式本质上是一种游客作为个体以货币“投票”的方式决定的， 旅游企业因此让渡其公共服务的形式（郑淑娟，2007）。旅游企业的这种趋利性决定了其提供的旅游公共服务完全是为了迎合旅客的个别需要，决策是分散的，较难做到兼顾各方利益。

（二）旅游公共服务供给监管缺失且效率低下

根据公共选择理论，政府作为一种制度安排，同市场制度一样，其自身的运行及向居民提供旅游公共服务同样存在交易成本问题。由于政府缺乏竞争机制与监督机制，政府如同权威的垄断者，旅游公共服务的权力处于自由不受约束的状态，最终导致旅游行政部门供给旅游公共服务的低效率，“政府的行为机制本身并非不需要成本，实际上有时其成本会大得惊人”（R.科斯等，1994）。因为政府的财政收入主要来自于税收，所以政府供给旅游公共服务的高成本，最终由全体公民买单，这意味着每个公民享受的是分摊到的高额的旅游公共服务。“应当认识到既存在市场失灵，也存在着政府失灵”（R.科斯等，1994）。旅游行政部门提供旅游公共物品也未必能使社会福利达到最大化。

（三）旅游公共服务供给与需求错位

我国惯有的旅游公共服务供给方式是“自上而下”的政府单一决策模式。旅游公共服务类别和数量基本由政府决定，这就可能导致供给与需求相脱节、资源无效配置。有些供给方热衷于“有形”旅游公共物品的提供，而对“无形”旅游公共服务没有太高的投入积极性； 并且热衷于投资见效快、易出政绩的短期旅游公共服务项目，即重“硬”轻“软”、重“准”轻“纯”、重“短”轻“长”、重“建”轻“养”（邱丽果，2009）；然而游客却恰恰更加关注于与自身密切相关、无形的、软性的旅游公共服务，所以旅游行政部门提供的服务与游客的需要的服务不能完全咬合，出现错位的现象。

上述问题总体而言是旅游公共服务单一化模式导致的，所以要走出目前的困境，就需要进行制度创新。多中心理论正是对传统公共事务的单中心治理模式的颠覆，针对市场或政府的单中心治理所存在的双重失灵问题，认为公共事务的治理是一个多元化的互动过程，强调建立政府、 市场和社会三维框架下的多中心治理模式，通过多元合作、协商来解决公共治理难题。

多中心治理理论对旅游公共服务体系建设的启示

“多中心”是以美国学者奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出的概念。该理论强调公共物品供给结构的多元化，它意味着政府不是公共物品的唯一供给者，在政府之外还有其他公共经济主体，如其他公共部门、私人部门、社区组织均可成为公共物品的供给者，从而把多元竞争机制引入公共物品供给过程。

经验研究层面上，埃利诺·奥斯特罗姆（2000）理出了成功达至自主合约治理的八项原则：分享资源单位的个人或家庭之边界界定清晰；使用、供给与当地具体情况相适应；集体选择安排；有效监督；越“规”的分级制裁；低成本如论坛式的冲突协调机制；对组织权的认可；分权制组织（埃莉诺·奥斯特罗姆，2000）。

（一）明确旅游公共服务的外延与分类

上述第一条原则在旅游公共服务上体现为两个方面：一方面是旅游公共服务的客体分类清晰，另一方面是供给主体的职责清晰。这样，对应的主体提供对应的客体，做到“各司其职”。

旅游公共服务到目前为止还没有统一的定义，其内容大致由四个部分构成：旅游基础设施类服务；旅游公共信息类服务；旅游行业指导类服务；旅游安全监测类服务。 由于旅游公共服务在实质上属于公共服务，即旅游公共服务是公共服务集合之中的子集合。所以，按照由一般到特殊的原则，本文认为公共服务的分类标准也应当适用于旅游公共服务。

公共物品，是相对于私人物品而言的。公共产品又可分为纯公共产品和准公共产品（齐守印，2002）。按照公共物品的一般含义逻辑，旅游公共服务是相对于旅游私人服务而言。旅游公共服务可按照非竞争性和非排他性的程度，分成以下几类，如表1所示（李爽等，2010）。

纯旅游公共服务：具有完全的非竞争性和非排他性的服务。如旅游政策法规、旅游公共安全、旅游消费环境优化、大型旅游公益活动等服务。

准旅游公共服务：具有有限的非竞争性和局部的排他性的服务。即超过一定的临界点，非竞争性和非排他性就会消失，拥挤就会出现。准公共物品可以分成两类：一是俱乐部物品（club goods），消费上具有非竞争性，但是却可以轻易地做到排他。如旅游公共交通服务、旅游保险等。二是公共池塘资源物品，又称公共资源，消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他。如公共景观设施、城市休闲绿地、旅游集散点的游憩设施、旅游厕所等。

（二）实行多元决策

根据埃利诺·奥斯特罗姆提出的治理第二条原则：占用和供应规则与当地条件保持一致。运用到旅游公共服务中，则为规定占用的时间、地点、技术和（或）资源单位数量的占用规则，要与当地旅游条件及所需服务的数量、物资和（或）旅游资金的供应规则相一致。根据第三条原则：集体选择安排，则有旅游公共服务应该由多方共同决定的结论。具体有以下三点措施：

1.成立并完善旅游协会等类似组织。发挥旅游协会等组织的中介和桥梁作用，增加会员数量，使旅游协会覆盖全国所有的旅游地区；并拓宽游客的需求信息传递渠道，例如开设投诉箱、网上建言献策专栏、免费意见电话等，并定期收集整理游客的诉求。

2．实行听证制度。在旅游公共服务供给决策过程中，政府应该充当召集人的角色，将旅游企业、第三部门以及旅游协会组织起来开听证会。旅游协会代表游客说出对于公共服务的需求，并提出意见和合理化建议；政府也应该实行“阳光旅游政务”，尽量公开旅游财政预算和决策；旅游企业在不涉及商业秘密的情况下尽力表明自身可以提供的公共服务数量和质量以及预计的运行模式；社会第三部门根据自身的能力及组织的目标，量力而行。

3．发挥政府协调作用。 政府根据需方和供方的要求，结合当地旅游实际情况，协调整合，采用“自下而上”和“自上而下”决策相结合的策略，形成一个相对完善、民主、公开的决策体制。

（三）明确旅游公共服务的供给主体

旅游公共服务的供应主体应该包括政府（国家）、旅游企业（市场）和第三部门（社区）。根据各自的特点，不同的主体擅长供给的公共物品不同，在城市社区公共产品供给中所担当的角色和特点也不同，如表2所示（雷彦沛，2007） 。

由表2可以看出，国家、市场和社会由于功能、目标、组织和调节机制还有能力的大小不一致的，所以如果旅游公共服务仅仅依靠其中单一的一个主体来提供，即采取单一的供给模式将出现诸多问题。

中国特色的旅游公共服务多元化模式构建

构建有中国特色的旅游公共服务创新模式，将集中单一的供给模式糅合成多元的供给模式，多元主体应产生合力，推动旅游公共服务的发展，用函数关系式表达为： Y = F（G，M，S，X），式中，Y表示旅游公共服务，G表示旅游行政部门主体，M表示旅游企业主体，S表示第三部门主体，X表示混合主体（罗章、赵声馗，2008）。

同时，政府应该跳出供给主体的角色，转换成监督的身份，对于旅游公共服务的总体情况进行宏观的监督与考量。应该聘请或组成第三方组织对旅游公共服务的绩效进行评估，以此作为各主体工作好坏的判定并作为今后服务供给的依据。关键要做好以下几方面工作：

（一）厘清旅游公共服务供给主体职责

1.纯旅游公共服务的供给主体职责。纯旅游公共服务的供给主体应该是政府。因为纯旅游公共服务是往往涉及到全民的利益，而且其中的一部分和城市公共设施具有交集，是关系到国计民生的大项目，比如铁路、高速公路、飞机场等旅游交通设施和资源、能源旅游景点。政府又是整个旅游事业的核心，具有其他组织和个人无法比拟的财力、人力和物力，而且行政命令具有刚性特点，所以理应由其承担。并且，纯旅游公共服务往往具有收益小、周期长、投资大等特点，只能由政府主持供给工作。对于纯旅游公共服务，政府的职责一般分成两块：投资和管理。

首先，在项目建造的初期，投资是關键。对于一些地方上的旅游设施，应由旅游行政部门拨款，做到专款专用，为了节约成本、提高效率，建议使用招投标的形式，选择有资质的承包企业，杜绝腐败现象的发生；对于一些跨地区的旅游设施，因为涉及到不同的行政区划和受惠群体，所以仅依靠某地的旅游行政部门不可行，应该采用上级政府出资一部分和地方政府出资一部分的方式，共同投资，一起共享。

其次，对于纯旅游公共服务的供给，政府还有管理的职责。在旅游设施建造的时候，为了确保服务的质量，政府应当选派人员进行现场监督，并定期得到汇报，时时掌握工程的进度、工程的质量等情况。对于跨地区的旅游设施，各方应派出代表进驻，密切配合，避免出现“各方都能管，各方都不管”的局面，最终提供令人满意的服务。

本着“谁受益，谁出钱”的市场化原则，政府出资，企业和第三部门提供服务。一种方式是和旅游企业合作，通过合同承包、补贴、特许经营、授权等市场化供给方式将政府提供服务的权利让渡给旅游相关企业（李爽、黄福才，2011），旅游企业将服务转让给政府，由政府再转交给游客；另一种是和社会第三部门加强联系，通过政策支持、资金资助、人员培训等方式，让第三部门提供服务，实现互利共赢。

2.准旅游公共服务的供给主体职责。准旅游公共服务因为其自身的特点，介于纯旅游公共服务和私人物品与服务之间，可以由旅游企业和社会第三部门提供。

第一，旅游企业提供的部分。一般来说，旅游企业受逐利本质驱使，仅提供私人物品和服务，但是将旅游企业引入供给主体中来，一是因为准旅游公共服务中有些服务，旅游企业是可以得到相应回报的；二是将准旅游公共服务的一部分由私人部门来供给是为了摆脱政府公共服务效率低下和资金不足困境，并打破政府的垄断地位，形成有效的竞争并提高经济效率。具体措施如下：

首先，将旅游企业引入供给服务体系，让其自动选择与筛选，根据趋利性因素，如果有利可图，它会主动承担起责任，解决“愿意”供给的准旅游公共服务的供给缺口。其次，旅游企业也应该明白企业形象的重要性。其可能提供了一些免费的旅游公共服务，看似没有得到“有形的”盈利，但是在游客中形成良好的口碑，获得了“无形的”盈利，后者将弥补甚至是超过前者的不足，提升旅游企业的综合效益。最后，旅游企业也可以和第三部门密切联系，寻找自身和第三部门的目标契合点，适当引入媒体曝光、享受绿色通道、发放游园卡、门票优惠等激励机制，这样既实现了社会第三部门的公益目的，又保证了旅游企业的服务供给。

第二，第三部门提供的部分。通过第三部门提供，则可解决“能够”供给的旅游公共服务的供给缺口，“能够”供给是第三部门的服务社会的权力体现。随着市场经济的发展，我国第三部门开始兴起，各种旅游行业协会和志愿者组织等第三部门大量涌现。它们基于志愿精神而不是行政权力，极大地满足了城市公民的多样化需求，弥补了政府和市场在公共物品供给方面的“缺陷”，并在较大程度上减轻了政府公共物品供给压力。

不可否认，旅游第三部门的发展还不是很充分，第三部门需要解决政社不分、完善相关法律、加强自身组织建设、建立长效机制等难题，脱离政府的控制，发挥出真正的独立性，避免较强的官僚化和商业化倾向，加强第三部门社会公信度。具体从以下几方面着手：

首先，拓宽筹资渠道。第三部门的活动经费是其进行活动、实现组织目标的保障。因此，第三部门应该创新思路，积极拓宽筹资渠道，确保充裕的资金。如获得官方的资助、鼓励企业捐赠、商人慈善募捐、为名人成立基金会等。

其次，建立健全公益旅游服务的长效机制。总体上看，我国公益行动，仅在大型的公共事件中充当一定的角色，还没有成为一种长效的服务机制，“临时上岗”现象多有存在。对此，也有人大代表谏言，公益活动要实现经常化、长效化、责任化。解决目前过分依赖政府的现状，真正独立自主出来，成为纯粹的“第三部门”。

最后，加强社会第三部门的自身组织建设。公益旅游服务作为旅游公共服务“三足”之一，不仅要生存下去，还要不断发展壮大，将公益的理念传播开去，积极制定内部管理制度，形成科学合理的绩效评估机制，吸引更多有时间、有实力、乐于奉献的人加入到组织中来，成为一支公益服务主力军。

（二）完善旅游公共服务的监督机制

根据埃莉诺·奥斯特罗姆教授的总结，多中心制度设计原则四到设计原则六，可以通过监督、分级制裁、冲突解决机制这三种途径落实对公共产品提供中的有效监督。旅游公共服务需要有效的监督和制约机制，以平衡多主体的特殊利益与社会的整体利益。监管机制是确保旅游公共服务低成本和有效供给的保障条件；在健全的法制下，政府、旅游企业和第三方组织全部参与到监督活动中，确保每个供给环节的公平性、公正性、合法性与合理性。而且监督必须确保是相互的，依靠相互的监督，遵守规则的承诺才会变得有效。

建立一个三位一体的全方位监督体系，形成政府、旅游企业、社会第三部门多元供给主体之间的相互监督机制。

1.政府需要对旅游企业和社会第三部门进行监督。政府不断考核旅游企业为民众提供服务的质量，坚决保证非营利组织的公益性质。如果旅游企业和社会第三团体出现了问题，政府应当及时纠正并发出整改意见，辅助相应的制裁措施，如吊销营业执照、取消承包资格。努力帮助那些发展还不是很成熟的社会第三部门尽快完善服务，坚决取缔打着公益的幌子进行商业盈利活动的社会第三部门，但其中也允许第三部门有适当的商业成分。

2.旅游企业和社会第三部门需要对政府进行监督。如此可保证政府旅游资金的有效运用，监督政府的旅游公共服务供给效率。由于政府的特殊性质，建议开通旅游企业、社会第三部门与上层政府的沟通途径，对于产生冲突和监督意见不被接受或存在重大纰漏问题时，旅游企业和社会第三部门可以直接将监督意见传递给上层政府，从而起到平息矛盾、调和利益、加强监督的作用。

（三）建立服务绩效评估机制

绩效评价是在公共物品提供之后进行的效果评价，并将信息反馈给供给主体。其是通过绩效评价指标体系的定量分析与公众定性评价相结合的方式，以期能够对这种供给制度的实施效应进行全面有效反映，为制度的健康运行提供经验或教训。从旅游公共服务的供给主体中选出评估代表，并加入专家学者和游客代表，组成绩效评估小组，作为客观的第三方对旅游公共服务的供给进行评估。为了体现公正性和科学性，各方代表赋予不同的权重，例如专家和学者为3，游客为2，政府为2，社会第三部门为2，旅游企业为1。各方按百分制给服务打分，后将各自的成绩乘上权重，获得综合的加权平均数。

按照以上的模式，具体的旅游公共服务供给流程为：结合三方的情况综合评估供方的能力，通过中介组织反映服务需求，供需双方召开听证会，确定服务项目，然后检索服务分类表格，按照类别的不同确定不同的供给主体，供给主体之间相互监督，最后供需方加上专家学者和游客共同组成客观的第三方，进行服务绩效评估，最后将意见反馈给政府部门。

参考文献：

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