如何认识我国政治体制改革的基本原则

政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。党的十八大报告在政治体制改革部分明确指出：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”党的领导、人民当家作主、依法治国的“三统一”是我国政治体制改革必须坚持的基本原则。

十八大报告再次强调“三统一”的政治体制改革基本原则，是因为，一方面，中国改革必须坚持党的领导，这是政治前提，是四项基本原则之一。党的领导既是历史形成的，同时也为今天中国改革与发展所必需。中国改革发展面临的国内外形势复杂多变，难题层出不穷，挑战极为严峻，没有一个集中统一、强有力的政党领导绝对不行。所以，中国改革特别是政治体制改革绝对不能动摇党的领导，相反，必须坚持党的领导。另一方面。人民民主是社会主义的生命，我国政治体制改革是为了更好地让人民当家作主。基于此，我们的政治体制改革必须更好地落实和保障人民主体地位，维护和实现人民各方面的民主权利。基于以上分析，可以看到，我国政治体制改革涉及两个相关方面：一是党的领导，一是人民当家作主。对于中国的政治体制改革来说，两方面缺一不可。那么，二者的关系怎么样？是不是完全一致，没有任何矛盾与问题？如果两者存在矛盾与不一致之处，怎么协调？这些都需要认真考虑。从理想的意义上讲，党代表人民利益，在政治上、思想上、组织上实行正确领导，人民在党的领导下真正当家作主，两方面没有矛盾。但在实践中，两者有时也并非完全协调，在有的情况下也存在矛盾。

一、把党的领导纳入法治轨道，使之与人民当家作主相适应

如果党的领导出现问题，就会影响到人民当家作主。在如下三种情况下，党的领导会出现问题从而影响人民民主的实现。

第一种情况是党本身制定的路线、方针和政策出现了问题。比如，新中国成立以后，我们在建设中搞“大跃进”、人民公社化，后来又发动了“文化大革命”，党本身的路线、方针和政策出现了严重问题。而党的路线、方针、政策之所以出现问题，是因为当时党和国家的制度建设存在严重问题，以党代政、以党代法乃至人治盛行，党内民主缺失，权力高度集中，缺乏有效的监督制约，缺乏科学合理的决策体制机制。在这种情况下，人民当家作主自然也就无法实现。邓小平后来对这个问题进行了深刻的反思：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页）邓小平后来一再强调社会主义民主与法制，我们现在一再强调依法治国，建设社会主义法治国家，也正是要通过法治建设来有效避免以上问题。

第二种情况是党的领导干部特权严重，以权谋私、贪污腐败、官僚主义严重。在1980年《党和国家的领导制度》重要讲话中，邓小平曾对此进行过尖锐地批判：“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”（同上，第327页）“当前，也还有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权，特殊化，引起群众的强烈不满，损害党的威信，如不坚决改正，势必使我们的干部队伍发生腐化。我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。”（同上，第332页）实事求是地讲，邓小平在30多年以前批判的这些现象，很多今天还依然存在，有的甚至还较为严重。这种情况如果大量存在，长期存在，人民就会不信任执政党。党的十八大报告也特别强调：“少数党员干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重；一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。”“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”而要有效解决以上问题特别是腐败问题，就必须健全法治，让人民群众能够通过法治的方式与渠道对权力进行有效的监督制约。一个法治昌明的社会必然也是一个政治清明、公民民主权利得到较好落实与保障的社会，法治不昌，则人治、特权、官僚主义与腐败必然盛行。

第三种情况是党的管理方式、执政方式有问题，管得太多、太严、太宽、太死。党管得太多、太严、太宽、太死既不合理，也不现实。所谓不合理，即违背了人民民主的基本理念。党的领导是人民民主的保障，而不是要替人民当家作主，这种几乎管控一切的管理方式也就意味着取消了人民当家作主的权利。所谓不现实，是党不可能真正管控一切。社会生活如此之丰富，领域与问题如此之多，党要管一切必定一切都管不好。在这种情况下，党应该依靠法治，以立法的形式努力明确各级党组织、人大、政府各部门、司法机关的职责和权限，明确权力、市场和社会的界限，把该由人大负责的事情真正交由人大，该由政府部门管理的事情交由政府部门，该由司法机关办理的案件交由司法机关。让市场经济真正依循自身规律建设与运转，让人民群众依据宪法与法律在经济社会生活中享有充分的自主权，切实当家作主。党的组织摆脱了具体事务，就能腾出更多的时间和精力加强自身建设，研究制定真正全面性、关键性的方针政策，切实发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

综合以上三种情况，可以看出，要使党的领导和人民当家作主相适应，就必须把党的领导纳入法治轨道，用法洽来规范之。就此而言，使党的领导与依法治国相统一是我们党在总结历史经验教训的基础上，自身执政理念与领导、执政方式的重大转变，是政党现代化的一项重要成就。只有如此。党才能更好地保持自身的先进性和纯洁性，提高执政能力。在党的领导下才有可能切实实现人民的当家作主。正因如此，党的十八大报告对于法治特别予以强调：“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。”“法治是治国理政的基本方式。……提高领导干部运用法治思维和法洽方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”“深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败。”

党的领导和依法治国相统一，推进党的领导的法治化，一个自然的结论就是依法治党。中国共产党是中国的执政党，做好中国一切事情的关键在党，所以，在中国依法治国，首要和关键在于依法治党。所谓依法治党，就是依照宪法和法律的规定，在不断健全和完善法制以及体现现代法治理念、精神的党内法规的基础上，通过各种行之有效的途径和形式，规范、管理党的各级组织和全体党员的活动与行为，有效协调、处理执政党与国家权力机关、行政机关、司法机关，执政党与市场、社会，执政党与参政党以及执政党内部的关系，明确执政党的权力运行内容、边界、程序、机制、责任，等等，逐步推进与实现党的领导与执政的规范化与法治化，真正确保党在宪法和法律范围内活动，并通过依法治理与建设党最终推动整个政治治理的有效性与规范性。就当前的依法洽党而言，尤应注意以下几个方面的问题。

一是切实推进民主。依法治党需要依靠执政党本身法治意识的自觉，但广大人民群众的民主参与作为依法治党的外在动力与压力同样极为重要。实际上，单纯依靠执政党本身很难切实实现依法治党。

二是必须在法律上明确党的领导是政治、思想与组织领导，明确党的执政权如何行使，通过什么样的途径和方式实现。明确执政党与国家权力系统、与市场以及社会的相对界限与关系边界。之所以强调这一点，是因为当前我国党政关系、权力与市场、社会的关系尚未实现相对有效的合理化，亟须法治的调节与规范。正如有论者就当前的党政关系指出的：“共产党执政的‘政’的本质应是‘政权’，即政治领导权，它的工作范围核心应当是作为国家权力机关的人大及其常委会，而不是政府的‘政’，即政治的执行权。党不是社会的直接组织者和指挥者，无权直接向社会发号施令。而政府是社会的组织者、指挥者，政府有权依法向社会发号施令。长期以来，党的领导方式和途径，是党委越过人大直接向政府发布命令，在实际的国家政治运作中，把人大给‘架空’了，人大的地位虚化了，人大的权威弱化了。……党组织应当恢复作为政治组织的本来面目，充当人民控制政府、监督政府的工具，充当人民与公共权力联系的桥梁。党的领导要变过去的行政领导为真正的政治领导、变直接领导为间接领导、变台前领导为幕后领导。”（刘书祥：“依法治党是从严治党的重要途径”，《水知》，2009年第12期）只有在探索中不断规范党的领导与执政涉及的各种关系，并将之及时上升到法律层面，才能有效避免以党代政、党政不分等相关问题。

三是积极建立健全依法治党的相关法律体系十分紧迫。改革开放以来，我国的法制建设开始驶上快车道。与我国改革先易后难，先外围后核心的渐进特点相适应，我国的法制建设同样具有渐进性。随着政治体制改革的深入。依法治党的相关法制建立健全问题逐渐提上日程。在我国现行政治体制下，依据《中华人民共和国行政诉讼法》，个人、法人或其他组织认为国家机关作出的行政行为侵犯其合法权益时都可以向法院提起诉讼，即我们通常说的民可以告官。但在我国现行司法制度中，以党的机构为被告的任何案件法院都不会受理，党的机构和行为在任何情况下都不会成为司法审查的对象。在一个行政区域内出现重大问题，行政首长往往被问责，但党的书记却往往不会受到追究。这说明，不论是规范各级党组织与党员的活动、行为，还是规范执政党治理与执政中涉及的各种重大的内外部关系，都首先需要相关法制的完备。

二、通过法治将人民当家作主的政治理念具体落实为公民个人的法定权利

如上所述，党的领导、人民当家作主，这两者实际上是一个矛盾的两个方面。坚持和改善党的领导需要依法治国特别是依法治党，人民当家作主同样需要依法治国，因为人民的各项民主权利只有通过法律才能得到有效确认与保障，依法治国能够为人民当家作主提供现实的法律保障。“人民”从根本上讲是一个政治范畴，人民当家作主是一个政治理念。如果“人民”不具体化为一个个现实的有血有肉的公民个体，如果人民当家作主的政治理念不通过法治具体落实为公民个人的法定权利，民主的理念就只是镜花水月，民主的追求就只是虚泛的理想，民主的口号就只是空洞的许诺，社会主义民主的优越性自然就无从体现。从学理的角度反思，“人民”对应“主权”。“公民”对应“权利”，“人民”概念的使用有时往往暗含着忽视甚至压抑公民权利的取向与可能性。这是因为，“‘人民’是一个集体名词，任何一个单独的个体都无法称为人民，而只是人民中（微不足道）的一分子，于是极有可能出现‘人民缺位’的局面；相反，‘公民’则可以具体化，其资格、权利和义务都是明确规定好的，有宪法和法律的切实保障”（熊易寒：“观念的进化：从人民到公民”，《书屋》，2004年第5期）。正是由于“人民”这一概念的抽象性，才必须用“公民”这一概念来使之具体化，使人民的当家作主能够通过公民的身份得以实现，获得实际意义和效能。在这个意义上，公民就成为主人在法治中的表现和化身，成为主人价值的理性实现形式和有效保证。正如邓小平罩就指出的：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企事业的权利，享有充分的公民权利。”（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第339页）主张公民范畴并不是要取代人民的范畴。二者不是可以相互替代的，而是让人民成为公民的共同体，把主人意识统一于公民意识。尤其现在，随着中国经济社会不断发展，公民自主意识、个体意识、权利意识和参与意识不断增强。在这种情况下，就更应该进一步扩大人民民主，推进社会主义民主的制度化、法律化，强调依法治国。

综合以上分析，中国政治体制改革既要坚持党的领导，又要保障与实现人民当家作主，但这两者有时可能存在矛盾与不一致之处。要想对之有效协调。就需要依法治国、依法治党，将人民的民主权利法制化，用法治来消除党的领导和人民当家作主的矛盾和不一致之处，实现矛盾双方的和谐结合。法洽、依法治国就是双方和谐结合的保障。正是基于此，我们才提将党的领导、人民当家作主、依法治国“三统一”作为政治体制改革必须坚持的一项基本原则。可以说，这是一个我们在不断探索基础上找寻到的、适合中国具体国情的政治改革和发展原则。只有从这一高度进行认识，对于这一基本原则才能形成更为深刻的认识与理解。

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