关于城市经济可持续发展的思考

一、城市可持续发展内涵和本质

城市可持续发展，又称城市持续发展，是可持续发展思想在城市发展中的应用；也是指在一定的时空范围内，实现城市化和现代化，在满足当代城市居民对生存和发展需要的同时，又要考虑城市居民未来的生存和发展的需要，保持相应的潜能储备，使城市始终保持均衡发展的态势。

城市的可持续发展包括人口、资源、环境、经济和社会五大系统的可持续发展，其内涵十分丰富：(1)人是社会发展的原动力，人是最宝贵的资源，可持续发展的最根本目的是为了实现人的全面发展。(2)人的生活和环境又是息息相关的，自然是人类生命的源泉和价值的源泉，人是自然之子，在对自然的开发利用中，要善待自然。城市的可持续发展，其目的是建立一个以生存容量和质量为基础的绿色花园城市。(3)可持续发展，必须合理地利用其本身的资源，寻求一个友好的使用过程，并注重其中的使用效率，不仅为当代人着想，同时也为后代人着想。城市可持续发展就是一个城市不断追求其内在的自然潜力得以实现的过程。(4)伴随着可持续发展战略在全球实施范围拓展和向深层次进军，围绕着人流、物流、能量流、资金流、信息流、价值流系统的建设，促进城市系统结构和功能的相互协调。具体说城市的可持续发展就是围绕生产过程这一中心环节，通过均衡地分布农业、工业、交通等城市活动，促使城市新的结构、功能与原有结构、功能及其内部的和谐一致。(5)社会系统是可持续发展的核心子系统，城市可持续发展在社会方面应追求一个人类相互交流、信息传播和文化得到极大发展的城市，以富有生机、稳定、公平为标志，而没有犯罪等。可持续发展城市既然是最适宜人的生存和发展的城市，因此，其应充分发挥生态潜力为健康的城市服务，不仅把城市作为整体考虑，而且也要使不同的环境适应城市中不同年龄不同生活方式的需要，又是市民参与的城市，应使公众、社团、政府机构等所有的人积极参与城市问题讨论以及城市决策等。

可见城市可持续发展的本质是城市发展范式的重大变革，它意味着城市要从无节制的盲目发展转向有节制的理性发展，从唯经济增长的发展转向经济、社会、生态复合体的发展，从以人与自然失调的发展转向在人与自然和谐中满足人的需求的发展，从忽视社会体制变革的发展转向以社会体制变革为推动力的发展。

二、中国城市可持续发展存在的新问题

(一)过度追求GDP，以资源环境换增长

可持续发展理论设置了一种平衡经济、社会、人口、资源和环境的长远发展目标，但在现实中，长期以来我国经济发展水平不高，温饱问题一直是我们致力于解决的头等大事，社会上下一直信奉的是片面理解“发展是硬道理”的信条，GDP增长率成为了考核各级党委和政府政绩的首要指标，经济增长几乎成了国家与区域发展的全部内容。因而多数城市政府自觉或不自觉地将经济发展置于最优先选择的地位，在政府工作的绩效考核、城市居民对收入的增长的期盼，以及城市人口的增长，就业的压力下，竞相制定高速增长的目标。这样为了追求经济高速增长，忽视增长的质量，忽视对自然环境的压力，经济增长呈现出“高资源投入，低资源利用、低效益产出，高污染排放”的特征，这种以牺牲环境资源为代价换取经济的高增长，超过了对改善环境的努力，使符合人类生存的生态城市建设步履维艰，“三废”污染居高不下，多数城市环境有进一步恶化的趋势。在中国多数大城市，尤其是超大城市中，空气污染、水资源短缺，垃圾围城等城市发展与环境资源矛盾十分尖锐，有些城市的资源供给和环境容量已呈临界状态，有些甚至已超负荷，形势十分严峻。

(二)过度经营城市，大兴卖地之风

与发达国家的情形相比，我国兴起的城市经营理念，最初是为了解决困扰城市建设、发展的资金迫于城市捉襟见肘的财政压力而提出的。于是筹措建设资金并形成投入产出的良性循环自然而然就被城市的官员理解为城市经营的核心功能。尽管有学者基于城市可持续发展的理念，提出城市经营表面看是对城市资源的经营，其实质上是通过对城市整体功能的经营，使城市功能和城市资产自身保值和增值的功能导向的城市经营思想，但这种观点并未得到城市政府的普遍认同。于是偏重于资金获取指向型城市经营迅速由沿海的城市扩散至全国主要城市，且热度之高，来势迅猛可谓前所未有。在城市经营的浪潮中，出现了过度经营城市，即一味追求政府收益，而忽视对城市功能体系完善的现象，最突出的就是“大兴卖地之风”。尽管城市可经营的“资源”的内涵十分的丰富，但是在现行的土地制度下，土地进入市场为城市政府提供了巨大的获利空间，同时快速的城市化和工业化对低收益农业土地向高收益非农土地的流转有着巨大的需求。因此城市政府能够从土地的使用权转移中获取总量巨大的收益，并提出“把经营土地作为经营城市的突破口”的城市经营指导思想。在这样的城市经营思想支配下，城市经营的核心成为了经营土地，其结果是各级城市政府大力推进土地批租，动则几百亩、上千亩甚至上万亩的大片征地项目。

(三)城市建设过程中高强度开发，严重超出城市环境资源承载力

任何一个城市都要受到其建设和发展的自然环境和资源约束；但在目前我国的城市建设过程中，忽视或短视行为造成的过度开发，资源难以支撑的问题已经日益突出。

最为突出的问题是居住用地建设密度过高，开发强度过大，配套设施不足。由于城市中心区人口密度过大，伴随着新的开发而来的是城市发展空间严重不足，为了解决矛盾和追求更高的开发收益，具有较高容积率的高层建筑就成为开发的优先选择。建设单位和开发商在城市中心地区大造高楼；同时，在城市建设、旧区改造、道路设施的改善与修建的过程中，居住、文化、教育用地逐渐减少，房地产开发中取而代之的是获利能力较强的办公、商业设施。从城市开发的整体角度看，由于开发强度过高过密，在市中心的高容量地段，不仅造成基础设施的超负荷、交通发生量的额外增加，高楼大厦造成视线不通畅，大量的高层玻璃幕墙造成光污染，尤其在像北京、西安这样的世界著名的历史文化名城的开发建设中，由于开发强度过大，使城市生态环境进一步恶化。并且随着城市建设规模的不断扩大，城市中心区空间紧张，致使大城市郊区甚至远郊区也纷纷掀起高密度开发的浪潮。同时，城市道路拓宽，地铁、高架道路建设又引发了沿线住宅、大楼的环境污染以及噪音等问题。

城市建设开发强度过大，公共配套设施不足，绿地面积不够，资源、能源危机凸现，城市的居民生活环境差成了不少大城市甚至中小城市的通病，也成为影响城市经济社会发展的制约瓶颈。

(四)产业结构的同构化和反生态化

1、产业结构同构化。城市发展的目

标大体相似，经济增长手段相近，经济粗放式的增长，各城市纷纷在附加价值高、利润大、周期较短的制造业领域内进行竞争，导致产业结构同构化。上海为中心的以长三角地区大都市圈为例，由于地理区位、自然条件和经济文化特点相似，致使长三角大都市圈内各城市产业结构一直存在着趋同现象。目前，长三角大都市圈内各城市的支柱产业大多集中在纺织、服装、机械、化工等传统产业，而加工贸易和出口产品也主要集中在机电、服装、纺织、鞋类等轻工产品方面。长三角大都市圈内各城市近十年来的产业调整方向也非常接近。例如，服装及其他纤维品制造业和金属制品业等行业，在各主要城市制造业结构中都有不同程度的上升；纺织业和食品制造业则都属于停止发展的行业，调整幅度较大；而黑色金属冶炼、化学纤维制造业、石油加工及炼焦业等一些在原有结构中占据重要地位的行业，在长三角大都市圈内各中小城市目前都保持着较大的份额，被多数城市特别是中小城市列为支柱行业。

2、产业结构的反生态化。这主要表现为：(1)现代产业生产方式是一种特有的单向线性生产模式，即从自然界中开采资源一冶炼提炼一加工制造一产品消费一产品废弃。的生产过程中，以及生活消费中大量生成的副产品、废弃物则迅速增多并被抛弃到自然环境中，对环境产生了严重的污染。(2)产业技术的短视性和局限性。目前各城市在工业生产中，仅考虑如何满足眼前消费者的需求和企业的利润，而很少考虑这些产品未来潜在的或长期对环境造成的影响。(3)各城市产业结构系统构建的不完整性。在构筑推进现代化的现代产业系统时，各城市废物资源化产业系统、生态环境保护和恢复产业系统没有得到与大量开采资源、大量生产消费品和大量排放废弃物相适应大发展，致使大量排泄的废弃物无法被处理和再生资源化利用，这样既造成城市环境污染，又使不可再生的天然资源没有被再生资源替代，从而造成珍贵稀缺的天然资源被浪费，使城市在经济发展中产生了资源短缺和枯竭。(4)各城市支柱产业的结构关联度不够密切。城市支柱产业之间缺少供应链(网)关系，支柱产业、配套产业和一般产业结构关系不合理、不明确，有些同类支柱产业中各企业布局较分散，缺少必要的集中度，这不利于城市资源和产品的运输和仓储的能耗与土地的节约，废物再利用和回收利用，城市缺少保持支柱产业、配套产业和一般产业在结构和布局上协调与共进的政策和管理体制、制度与机构，不利于城市产业发展方式和产业结构的生态化调适的推进。

(五)都市圈的发展缺乏约束协调机制，城市之间摩擦加剧

由于缺乏必要的利益约束协调机制，在区域和城市的发展中产生了“行政区经济”格局，不能适应市场经济体制下区域和城市经济社会发展的新趋势。

1、基础设施的重复建设。在城市化快速发展的进程中，各个城市争当“龙头老大”的竞争在珠江和长江两大都市圈内导致了严重的基础设施重复建设。以港口为例，在长江三角洲地区，长江两岸港口高度密集，由于建设无序、缺乏规划协调，各港口之间为争夺货源而盲目竞争，许多港口货源不足，造成码头设施的巨大浪费。这种现象在中部地区也在一再的连续不断上演。如河南郑州、开封地区和以武汉为中心的江汉平原大都市圈争做中部崛起的领头羊，同时江西的南昌九江都市圈与安徽的皖中地区也存在同样的问题。

2、各城市之间以邻为壑。由于各城市政府都有以最小的成本实现本城市经济发展最大化的动机，对于一些存在外部负效应的项目往往仅从自身利益出发考虑问题，而毫不顾及对周边地区的负面影响。如，在一些跨区域的公路建设项目上，也经常可以看到有关城市地方政府以自身利益为重、以邻为壑思想的做法，认为跨区域通道的通畅有利于自身经济发展的城市会积极地建设自己一侧的道路，而担心通道开通之后投资会被相邻地区吸引过去的城市则对跨区域通道态度消极、甚至城市之间已经达成协议之后也会设法拖延项目建设。其结果便是一条道路在省界或市界的两边路况大相径庭，严重影响跨区域、跨市域的通道效益的发挥。

3、相互争夺资源和市场。自身利益最大化的动机同样导致了区域和城市对于资源和市场的争夺，这集中地表现为对外的排他性，即要向外争利，又要防止肥水外流。为此各城市政府运用行政权力，筑起各种壁垒，设置屏障，对外来产品的进入进行限制，对城市内资源、人力、技术、资本、商品的进出，实行封锁或者垄断，结果是城市之间摩擦不断，不断爆发“资源大战”，这已经成为中央政府三令五申而不能根绝的顽症。

(六)城市建设定位不准，贪大求洋

当前我国城市建设中的另一个突出问题就是定位不准，贪大求洋。而这个问题又集中表现在以下几个方面：第一，城市建设脱离实际，盲目追求大规模和国际化。城市建设中盲目追求大规模，不顾条件，要小城市变中等城市，中等城市变大城市，大城市变特大城市，特大城市变国际化大都市，在全国总共661个建制城市中，竟有100多个城市相继提出要建国际化大都市或国际化城市。第二，热衷于建设“标志性”建筑。对建筑的使用功能、经济适用、城市特色、历史文化以及质量安全、节约环保等方面重视不够，过于追求外观、追求高标准的现象较为突出。城市中心区的高楼大厦，盲目追求高层、超高层建筑和标志性建设，甚至以“高、大、洋、怪”为荣，近年来许多大型建筑包括国家大剧院、中央电视台新址、2008年奥运会主体育场“鸟巢”等都引起广泛关注和争论就是最好的例证。第三，盲目进行旧城的成片改造。一些地方盲目追求城市变大、变新、变洋，在旧城改造中大拆大建，甚至疯狂拷贝西方的建筑。历史文化名城商业气过浓，使某些城市的历史建筑、城市风貌遭受了严重毁坏。城市建设中的绿化也有盲目性，移植古树成风；忽视乡土树种和草种，盲目引进外地品种，造成大量的损失和浪费

(七)城市规划在新形势下的城市建设中面临巨大挑战

城市规划是为了在城市的发展中维持公共生活的空间秩序在城市未来空间安排的意志，是建设城市和管理城市的基本依据。但是在我国目前的城市建设中，城市规划正在受到越来越大的挑战。第一，城市规划的约束作用日益减弱。“规划跟着领导跑，领导跟着投资跑”已经成为一种常态，这具体表现为：一是规划编制部门在编制过程中不能坚持科学性原则，受到主要领导意志左右，大城市刮起“大规划”之风，已规划的名义改变行政区划，把郊区和周边的县市土地吞并起来，进行扩张；二是规划编制完成后，在招商引资过程中，领导面对投资，尤其是资金实力雄厚的大项目时，为了满足对方提出的各种条件，经常会抛开已被批准的城市规划按投资方的要求违规审批。第二，城市规划不能够体现可持续发展战略的迫切要求。城

市作为区域的中心，是国家和区域发展的主要基地，因此，城市规划作为一个发展和建设规划，就必须在其中充分考虑到我国当前资源和环境的瓶颈制约。目前我国经济发展一方面面临的土地、水资源、能源、铁矿石、有色金属和木材紧缺，城市环境污染严重，生态环境继续恶化等一系列严峻问题；另一方面在城市建设中，出现了只重经济增长，忽视环境质量的现象，集中表现在工业用地比例偏高，道路交通、公共设施用地比例偏低，土地利用效率低，浪费严重；规划中关注水资源问题甚少，过度采用地下水；只要是投资项目，可能根本不考虑对各种资源和能源的过度需求和对环境的破坏，盲目的给予审批，甚至这些项目可以建在城市的上风头或者水源地的上游，直接影响了城市环境和城市的可持续发展。

三、城市可持续发展的新思考

(一)贯彻科学发展观理念，建设可持续发展城市

1、综合考虑当地的环境资源承载力和资源、能源、环境约束。在我国的城市建设中积极推广目前在欧美国家被广泛接受的“紧缩城市”发展理念，以城市综合的自然资本作为实施城市建设和发展的首要前提条件，在这个条件的严格控制下基于约束性发展理念的城市发展模式是城市可持续发展的最根本模式。

2、利用城市规划抑制高强度开发。城市规划作为公共干预的一种方式，侧重于各项资源的空间配置，在城市发展和经济增长方式转变中有着不同替代的作用。城市土地利用规划、城市总体规划等各种手段是严格控制城市开发建设强度和规模的有效途径。

3、建设大城市卫星城是建设可持续发展城市的未来趋势。实践证明，卫星城可以改善城市中心市区生态环境；疏散中心市区过多过密的人口，控制中心市区人口发展规模；转移中心城市的先进科学技术、资金、管理经验，带动城市周边地区生产力快速发展等。

(二)大力调整产业结构，实现产业优化升级

充分利用发达国家城市现代化发展的成功理念和经验，兼顾中国国情，将“以人为本”贯穿到产业提升的战略和实践中来，以实现在各城市之间合理分配产业要素，协调产业结构布局，把科技含量高、经济效益好、资源消耗少、环境污染低、国际化特征强的产业和产品作为城市产业结构调整基本目标指向。

1、在城市发展中，通过编制科学合理的城市产业发展规划，明确城市产业发展的定位来指导产业结构和布局调整，发挥比较优势，以实现城市资源合理配置，避免重复建设，加快产业结构提升。

2、以产业生态化为切入点，通过建设产业生态园区，完善产业链网，推进新兴产业发展、改造传统产业，实现产业结构的生态化回归。

3、在城市经济发展中以大城市为中心的都市圈为基础，统筹城乡产业结构的调整，加快城市郊区农业产业化发展，带动农村产业结构调整，延伸农业产业链，适应城市产业升级的大趋势，推动城乡产业转移，实现梯次发展，不断优化区域产业发展结构。

(三)加强市际协作，促进共同发展

通过加强城市之间特别是都市圈区域内的协作，使处在同一城市经济区域内的城市之间在功能上互补和衔接，共同整合和享用资源，来促进各个城市的共同发展。

1、在都市圈内建立完善城际协调机制。遵循市场经济的游戏规则，在不改变现有利益格局的条件下，由各城市政府或由上一级政府出面成立权威性的都市圈协调机构，建立一套完整的协调制度，对都市圈内城市间的利益进行协调补偿，以及跨区域的重大问题决策进行协商如环境保护、重要基础设施等。

2、以都市圈为基础促进城市之间的优势互补。各城市要顺应经济全球化的发展趋势，立足于自身优势，借助他市优势、发挥比较优势，以产业、资源、科技、人才、资本等作为要素，进行全球战略定位。加快城市间生产要素的流通和重组，推动产业整合，深化各个层次和各个环节的专业分工与协作，造就大型企业，构筑产业集群，实现协同发展，不断提升区域和城市整体的国际竞争力。

(四)城市建设合理定位，不能盲目攀比

各个城市都应有自己城市的文化、历史、精神。更重要的是有自己独特的环境。因此，在城市建设中对于自身城市发展的定位一定要准确，切不可盲目攀比。因此，城市建设中不能盲目扩大城市规模；不能搞不切实际的形象工程，一定要坚持以人为本，注重城市的整体功能的提升；坚持可持续发展，更加注重质量安全、资源节约和环境保护，实现建筑物与人和自然的和谐相处；在旧城区的改造过程中，坚持突出特色，弘扬历史文化和民族风情，彰显城市个性和特色。

(五)科学编制城市规划，强化实施过程监督

1、城市规划编制过程中坚持可持续发展原则。通过编制科学的城市规划保证城市建设在相关资源、环境和能源的约束下进行，力求满足城市发展的合理要求：一优化布局结构，完善城市功能，降低中心密度，充实城市骨架，发展外围新区，塑造城市个性。同时保证城市规划的公众参与性，使城市规划真正做到在城市各级政府、市民、开发商、投资者和各种利益集团之间进行协调和沟通，使得城市建设更加的科学和合理。

2、强化对城市规划实施中的监督。为了保证城市规划在城市建设中的权威性，对城市的发展和建设的管理必须采取法制化的措施。城市总体规划一经批准，必须执行，不得随意改变。同时，不断探索建立城市规划督察的新机制，主要任务就是依据规划法规、环境法规等相关法律制度对规划实施中出现的问题进行处理。

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