2023年度加强乡镇内部控制建设实践与思考

加强乡镇内部控制建设实践与思考 加强乡镇内部控制建设实践与思考作者：郑秀平余浩陈新会来源：《当代农村财经》2021年第10期摘要：实施乡村振兴战略是党中央做出的重大战略部署。改善农村人居环境是下面是小编为大家整理的加强乡镇内部控制建设实践与思考 ,供大家参考。

　　加强乡镇内部控制建设实践与思考

　　作者：郑秀平

　　余浩

　　陈新会

　　来源：《当代农村财经》2021年第10期

　　摘要：实施乡村振兴战略是党中央做出的重大战略部署。改善农村人居环境是实施乡村振兴战略的重要内容，开展好这项工作，对全面推进乡村振兴意义重大。本文在调查分析索店村人居环境整治工作的基础上，建议从聚焦村干部这一“关键少数”、发挥农民主体作用、加大资金投入、强化科技支撑、加强组织领导五方面，制定相应措施，进一步提升农村人居环境整治工作成效。

　　关键词：农业

　　农村

　　人居环境

　　调查

　　乡镇（街道）（以下简称“乡镇”）内部控制建设是提升国家治理体系和治理能力现代化的微观基础，是践行反腐倡廉、推进依法治国进程的重要抓手，是保障权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是强化基层政府职能、助力县域经济健康发展的长效机制。近年来，常山县乡镇可用资金总量越来越多，整体管控要求越来越高。2021年2月，常山县被浙江省财政厅列入乡镇内部控制指引建设试点地区，县财政部门高度重视，召开专题会议，确定在芳村镇、白石镇进行试点，并逐步推开，取得了一些成效。本文从常山县乡镇内控建设的实践出发，针对乡镇内控建设过程中存在的一些主要问题，提出对策建议，以供商讨。

　　按照财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）的具体要求，推进乡镇内部控制建设工作涉及面广、业务量大、政策性强，《规范》要求标准高，可借鉴的经验少。因此，从年初以来，浙江省常山县财政局依据《规范》的要求，以问题为导向，科学运用内部控制机制原理，突出内控建设的制度化、规范化、程序化，结合常山县乡镇实际情况，研究确定在芳村镇、白石镇进行试点，在取得成功经验后在其他12个乡镇推开。经过近半年多的努力，乡镇初步建立了覆盖乡镇全范围的经济业务活动，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程的内部控制体系。

　　（一）成立领导小组，建立各项工作机制

　　一是根据工作安排，制定了《常山县乡镇内部控制规范贯彻实施方案》，同时要求各乡镇也要相应成立了领导小组、工作小组，制定本乡镇内控建设工作方案，做好前期内控建设的工作部署、协调、跟踪和督促等各项相关工作。二是成立了常山县乡镇内部控制建设领导小组、内部控制建设工作小组领导小组，负责指引建设的整体组织、协调工作，引入外部专业力量协助建设，确保指引建设质量，审定指引建设整体思路、方法、成果，推动完成指引试点工作。三是建立了内控联络员制度。乡镇设立内控联络员，各乡镇积极参与指引建设过程，配合内控建设过程中的调研、试点以及后期成果的衔接工作。四是畅通沟通协调机制。领导小组定期听取指引工作小组关于指引建设情况的专题汇报，不定期召开各乡镇主要领导与内控联络员会

　　议，充分沟通，相互反馈，把控指引建设质量，及时解决出现的问题，不断总结并推广工作经验和工作成果。

　　（二）梳理财经政策制度，落实工作责任

　　一是研讨财政部发布的《规范》《浙江省省级行政事业单位内部控制指引（2020版）》，对本乡镇内控体系的文件内容进行策划。二是对制度政策进行全面梳理，筛选和补充国家、省市层面适用乡镇的法律法规政策，归集常山县层面的规范性文件。找准政策制度与乡镇内部管理程序的结合点，形成乡镇内部控制建设需要遵循的基本框架。三是落实工作责任。充分利用信息化手段，推动本乡镇内控建设，将本乡镇内部控制建设工作与廉政风险防控机制建设和依法行政等结合起来，当作是当前贯彻落实党风廉政建设主体责任的一项重要工作来抓，抓好自身和管辖范围内的廉政风险防控机制建设工作，做到抓早、抓小，防微杜近。

　　（三）以风险为导向，编写内控体系文件

　　一是从内控风险评估入手，全面排查制度层面及执行层面的主要风险点。在启动内控建设之初，乡镇就上下紧锣密鼓排查风险、优化制度体系，理顺管理流程，打好机制基础。对职能、流程、权限、责任及监督五方面进行梳理，找出体系性和操作性风险点，重新设计整个财务制度体系，对缺乏的制度进行新增，对过时及管控存在漏洞的制度进行更新、强化，同时注重各制度之间的衔接，最终实现内控机制的完善，确保没有重大系统性漏洞。二是根据职能职责梳理预算业务、收支业务、政府采购业务、资产业务、建设项目业务、合同业务等流程，通过梳理乡镇内控业务，形成乡镇内控管理规范，包括内控规则、管理流程及关联关系。将我县乡镇财务审批各个环节涉及的规则进行全面梳理，形成包括120多种规则和600多种提醒的规则库，并编写出“内控手册”。

　　（四）以“制度+科技”为支撑，落实内部控制管理云平台建设

　　一是打造“制度防线”。以“制度+科技”為支撑点，落实内部控制管理云平台的建设。把信息技术手段融入制度执行中，通过全面整合各类经济活动过程信息，定义经济事务规则，优化流程，排除人为因素干扰，实现“人控变机控”、“让制度长牙，让纪律带电”，使资金预算执行严格对照制度规则运行。二是落实“责任防线”。通过把审批事项内容和职责要求直接嵌入内控系统，在审批定责环节分细划清责任，做到各级各领其责、各履其职，逐级审核把关。三是筑牢“行为防线”。通过数据分析与实时预警功能，以“行为可察、轨迹可考、风险可控”为落脚点，力推乡镇经济活动和权力运行监督全覆盖，为权力运行装上“监视器”，形成严以用权、阳光用权、风清气正的政治生态。

　　（五）组织内控学习培训，把握内控关键节点

　　一是组织县财政局、芳村镇、白石镇的有关人员到桐庐县财政局及桐庐县瑶琳镇考察学习。二是组织财政局、乡镇有关人员参加省财政厅召开的乡镇内控建设培训会。三是芳村镇、白石镇利用“周一夜学”的时间，开展行政事业单位内部控制建设相关知识培训。四是召开试点乡镇的工作动员会。五是内控体系建设的体系策划专题会议等。通过组织内控建设的培训学习，使各乡镇干部职工进一步认识到内控建设的重要意义，了解内部控制的基本知识、不断领悟内控建设的关键节点，使各乡镇对建立内控体系的内容有充分的了解，做好建立内部控制建设的前期各项准备工作，为乡镇内控建设营造良好的环境和氛围。

　　常山县乡镇内部控制建设工作取得了一定成效，建立了较规范的内部控制体系，也总结出了一些成功经验，但乡镇内部控制建设也存在一些问题。

　　（一）内部控制意识不足，内部控制制度不健全

　　一是有的乡镇缺乏内部控制理念，内控意识有待提高。工作中重事业发展，轻内部管理，对内控知识缺乏基本了解，对建立健全乡镇内部控制的重要性以及现实意义认识不够。二是岗位设置不合理，存在一人多岗现象。受单位编制限制，乡镇普普遍存在一人多岗现象，一些重要权限集中在个别人员手中，财政资金安全存在较大隐患。三是对预算管理不够重视，财政收支缺乏有效的预算管理。预算编制粗糙，预算执行约束机制不强，预算考评机制不健全，未能起到预算机制的有效作用。四是建设项目管理薄弱，不严格履行建设项目管理程序。随意变更，重建轻管等问题发生较多，项目招标、变更、验收及竣工结算管理不规范，易产生腐败行为。五是招投标采购管理工作不规范。自行采购组织及监管缺失，个人自由裁量权较大，分拆、顶格采购普遍存在，廉政风险不断加大。六是资产控制管理水平较低，对固定资产的日常管理比较薄弱。一些乡镇存在“重钱轻物，重用轻管”的观念，也容易增大资产流失的风险等。

　　（二）控制活动基础薄弱，沟通渠道不畅通

　　一是内部控制环境有待提高。内部控制的内部环境主要包括治理结构、组织机构设置与权责分配、单位文化、人力资源政策、内部审计机构设置、反舞弊机制等。组织结构是该单位的内部组成框架，部门所处位置以及部门分配结构等，在一个行政事业单位中，组织结构对于内部控制工作发挥其重要作用，有的乡镇组织结构不够合理，如，财政所除了保管好乡镇的资金，控制乡镇的资金流通外，很少参与到乡镇的决策活动中，使得内部控制工作无法有效开展。二是沟通渠道不畅通。乡镇内部的干部职工提出合理的意见或建议缺少与领导沟通交流的有效途径，造使得乡镇领导不能及时了解掌握实际情况，不能及时做出科学准确的决策。科室之间存在沟通不及时、不到位的情况，也不能及时做到信息共享，内部控制的作用无法发挥到最佳状态。

　　（三）内部控制机制不健全，内控建设流于形式

　　一是内部控制法律法规不健全。《规范》对行政事业单位内部控制体系建设意义重大，但仅是一个原则向导性文件，尚未建立完整、详细的内部控制法规及应用评价等配套指引，对于乡镇内控体系的持续健全和实际工作的开展缺乏指导。同时，《规范》将内部控制的客体界定为经济活动领域风险，非经济活动的风险暂未纳入内部控制建设的范围。二是内部控制组织机构设置存在不足。根据《规范》规定“行政事业单位应设置单独的内部控制职能部门或确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作”，即确保内部控制制度顺利实施是内部控制职能机构或牵头部门的一项重要职责。但目前情况来看，单独设置内控机构的没有，只是确定在财政所，进而内部控制活动多限于财务控制，涉及其他方面经济活动的内部控制执行较少。

　　（四）内部控制信息化建设应用面不广

　　一是试点乡镇已建立内控信息化系统，但应用不广，主要是在支出方面的使用，还有很多模块未使用。二是内控信息化系统与现存业务系统存在重叠的关系。现在乡镇已经有的业务信息系统，例如财务管理系统、办公自动化系统、资产管理系统等，这些系统与内部控制信息化系统与现存业务系统存在重叠的关系。三是内部控制信息化建设与现有的系统没有打通。如，内控信息化系统现在还不能自动生成财务凭证、不能直连接国库支付系统，实现报销和支付一体化；内控信息化系统与财政一体化系统、资产管理系统、采购管理系统实现数据同步等。四是内控信息化系统结构不够完善，不能自动单位年度内控报告等。

　　（五）内控监督机制不到位，绩效考评激励机制缺乏

　　一是内部控制是否能够有效发挥作用离不开内部监督。目前，有的乡镇虽然设置了监督评价机构，但内部监督说评价机构设置不合理，监督评价机构往往是由其他科室（党政办）兼任或临时组建，党政办的工作人员往往业务又不是很熟悉，监督评价执行力度不够，执行力不强，遇到问题时也不能完全履行监督部门的职责，而是大事化小，小事化了。同时监督机构由于缺乏专业人员缺乏，影响了内部控制监督职能的有效发挥。二是绩效考评激励机制缺乏。内部控制建设没有建立绩效考评激励机制，没有将内控建设与实施的好与坏进行绩效考评，没有将内控执行情况列入年度目标考核。

　　（一）树立内部控制意识，改善内部控制环境

　　一是统一思想，提高认识。乡镇主要领导要充分领会实施《规范》的重要意义，正确认识内部控制在乡镇发展中的重要作用，同时要明确自身在内控体系之中的主导性地位。只有领导干部树立正确的内控意识，真正实现“要我内控”到“我要内控”的理念转变，逐渐在单位内部形成内控文化，真正落实《规范》。二是广泛宣传，营造氛围。要因地制宜，组织开展多渠道、多形式的宣传，着力增强舆论宣传引导，让内部控制的理念深入人心，在乡镇形成注重风险防范、强化责任意识的风气，为贯彻实施《内控规范》营造良好的舆论氛围和社会环境。三是加强培训，培养人才。乡镇要根据自身发展需要，统筹兼顾地培养内部控制人才队伍，为内控实施提供人员保证。

　　（二）以防范风险为目标，优化内控体系全流程

　　一是推进乡镇内部控制建设，全面梳理目前执行的内部管理制度，排查并定位经济活动管理风险点，针对性地制定完善方案。二是在内部控制平台建设中，实现业务管理和财务管理的程序化、标准化和自动化，建立闭环式管理体系，包括资金管理闭环、采购管理闭环、工程项目管理闭环、资产管理闭环。

　　（三）进一步完善风险评估机制，实施有效的内控活动

　　一是借鉴国内外成功经验，进一步加强乡镇的内部控制制度建设，以法律法规的形式强化内部控制的约束力，为内部控制活动做到有法可依、有章可循、违法必究提供政策支撑。二是建立健全风险评估机制。各乡镇要建立健全风险评估机制，成立风险评估工作小组，定期或不定期通过制定评估工作计划、设定评估目标，开展单位风险防范排查及进行风险分析，形成风险评估报告，及时采取风险控制措施。三是有效的内控活动。乡镇内控管理建设以预算管理、收支管理、采购管理、合同管理、工程管理、资产管理六大经济活动为重点，以业务为导向，进行全方位的监督管理，建立源头管控、過程管控、结果防控、互联互控管理机制。

　　（四）完善内控信息化平台，实现数据同步

　　各乡镇通过内控体系建设，将内部控制流程嵌入单位信息系统中，搭建镇级内部控制信息化、数字化平台，建立“资金管理类、内部控制类、岗位职责类、工作流程类”四大类乡镇财政、财务管理制度，并围绕乡镇领导审批线、纪委监督线、业务分工管理线、财政资金管理线、经办人负责线，层层夯实资金使用责任。重点细化预算安排、资金分配、拨款审核审批、财务支出、资产使用管理等各项制度，将各级、各类资金全部纳入乡镇财政监管范围。尽快打通内控信息化系统与现有的财务系统、国库支付系统、财政一体化系统、资产管理系统、政府采购系统等，实现数据同步。

　　（五）健全监督考核机制，强化落实责任

　　乡镇内控建设涉及到乡镇的各职能部门，需要乡镇内部建立健全工作机制，多部门齐抓共管。一是健全单位内部控制自我评价制度，促进内部控制体系自我完善。乡镇建立内部控制自我评价制度，出具内部控制自我评价报告，有利于查漏补缺，自我完善，不断提高单位内部控制水平。二是强化绩效考核。为促使各乡镇内控制度建设和有效实施，增强责任意识，建议上级政府完善年度目标考核办法，将内控体系建设和实施情况，纳入各乡镇年度目标考核的内容，增强干部内控意识。

　　（作者单位：浙江省常山县财政局）

　　责任编辑：宗宇翔

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