追问教育投入的4%

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长期以来，4%已经成为衡量中国教育投入的“标杆”。当《教育规划纲要》将这一目标的“兑现”时间最终定格在2012年的时候，漫长的等待终于有了一个圆满的结局。然而，围绕4%，两会代表、委员们却多了一些追问：4%目标可期，但如何才能实现？对于中国教育的长远发展，4%足够吗？4%兑现后，当如何用好这笔钱？围绕这些问题，本刊进行了特别关注。

3月11日，在参加十一届全国人大四次会议江西省代表团全体会议时，温家宝总理谈到教育问题时说：“明年一定把这个‘账’还清！”这笔账，就是今年政府工作报告提出的一个工作目标——2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比重达到4%。

从政府工作报告到温家宝总理的“承诺”，都传达出这样的信息：实现4%教育经费目标指日可待。掐指算来，从1993年提出4%这一目标，到2012年“达标”，国人翘首等待了近20年。

如何兑现4%

漫长的等待，并没有磨掉满腔的热情。在采访中，对于2012年实现4%的目标，“两会”代表、委员有着共同的感受，那就是“十分振奋”，这一方面基于政府的“承诺”，从2011年政府工作报告，到“十二五”规划纲要，都明确将4%写入政府工作时间表。另一方面，目前教育投入比例，距离4%目标着实不远。

虽然代表、委员们对于预期目标实现并不担心，但对4%如何实现却有许多的疑问。毕竟这样一个承诺已经整整延后了10年。有委员指出：尽管4%是一个明确的数字，但具体落实下来，还带有很大的不确定性，“明确的目标，需要清晰的路径。”

关于钱的问题，财政部显然最有发言权。在今年政协教育组联组讨论会上，针对委员提出的4%问题，财政部副部长朱光耀明确表态：“财政部一定会认真贯彻中央和国务院的指示，确保实现2012年教育支出4%的目标。”

已经连续4年列席政协教育组小组讨论会议的财政部教科文司司长赵路指出，从去年《教育规划纲要》确定4%目标开始，财政部就根据国务院的要求，制定了相关方案，并出台了一些办法，比如要求地方全面开征教育附加，而且统一了教育附加的费率。这笔费率各地过去是不统一的，有的占1%，有的占1.5%，现在统一要求达到2%。

赵路强调：教育经费的大头还是公共财政预算的投入，公共财政预算投入这一块，主要还是大力调整财政支出结构，首先优先保障教育的发展，特别是各地财政教育支出，在财政总支出中所占比重要明显提高。

全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青认为：“只有中央和地方两方面的投入到位，才能确保4%目标的实现。”

事实上，实现4%的目标，中央财政起到了带头作用。从财政部2011年预算报告中，记者发现，2010年，中央财政教育支出2547.34亿元，完成预算的117.9%，增长28.6%。2011年教育支出2963.57亿元，增长16.3%。中央财政的教育投入占中央财政支出当中的比重，在2009年的时候是4.5%，现在已经占到了5.5%。中央财政投入占全国财政教育投入的比重，按2011的预算已经占到了20.8%，2009年的时候占19.1%。

但从实际情况看，落实目标的责任主要在地方，而问题也多在地方。在中央财政加大教育投入的情况下，以2011年预算方案，地方财政教育投入占全国财政教育投入的比重达到79.2%。中央、地方“二八开”的教育财政投入结构决定了4%能否实现的关键在地方。

近期，经国务院或有关部门批准，教育部向各地下达了一系列加大财政教育投入的重大政策措施。一是下发专门通知，要求各级政府优化财政支出结构，地方政府应该切实落实有关文件，将教育作为财政支出重点领域加以优先保障，保证财政教育拨款增长明显高于财政经常性收入增长。二是完善教育费附加和地方教育附加制度。三是进一步拓宽财政性教育经费来源渠道，统筹政府各项收入，加大教育财政投入。

对此，全国人大代表、浙江省教育厅厅长刘希平认为：首先要解决认识层面的问题，“我当过市长，知道政府的钱永远不够用，投入方面永远会有取舍。我认为，首先要解决好孩子读书的问题。治大家和治小家的道理是一样的，作为一个家庭，在开支上是选择先买车、买房，还是先让孩子读书？一个理性的家庭肯定会优先保证孩子读书，这是最值得投入的事情。”

刘希平进一步指出，在提高认识的基础上，还要强化责任。4%作为一个国家层面的数字指标，它的任务如何分解需要认真研究。这就需要我们认真核算各地教育投入在财政支出中的比重，需要国家财政部门和教育部门一起，按照4%的要求，根据各地教育人口、教育消费情况，特别是物价水平、各地不同教育发展阶段、群众对教育不同的需求等，来核算一个地方教育投入占财政支出的百分比。这笔支出不仅是年初预算的支出，也包括年终超收部分。现在离目标落实不到两年时间，这项工作要尽快做好。

而事实上，在落实4%经费投入目标中各地有着不同的困难，尤其是中西部经济欠发达地区，受限于地方财政，存在着切实的困难。这也是许多中西部代表、委员多提及的问题，他们积极呼吁中央财政加大对中西部欠发达地区的教育经费支持力度。

然而，身处西部的重庆市却在教育投入方面走在了全国的前面。来自重庆市财政局的数据显示，重庆财政性教育经费支出从1997年的23亿元增加到2009年的268亿元，增长超过10倍，年均增长率达到23%，超过全国平均增长幅度，教育已成为该市第一大公共财政支出，2010年财政教育投入已超前达标，占GDP的4.1%。重庆市市长黄奇帆道出了率先实现4%目标的秘诀：“重庆政府的预算里给教育20%，决算的时候，增收部分也给教育20%，只要做到这一条，4%一定实现，就这么简单。”

显然，在中央财政不断加大教育投入力度的时候，要达成这一目标，需要地方政府有所作为。只有中央、地方实现政策联动，才会保证4%目标顺利实现。

如何用好4%

资金投入到位以后，更重要的是把资金规划好、使用好。对此，全国政协委员、中央音乐学院教授黄河直言：“教育投入只有实现有效配置，才会对教育事业产生实际作用，才真正让学生受益，让群众得实惠，才会体现出4%的政策价值。”

全国政协委员、首都师范大学文学院院长左东岭持有相同的观点。他认为，4%的目标令人鼓舞，但如何用好更加重要。目前教育经费尽管稀缺，但其使用却存在不科学、不合理的现象，大量经费没有有效使用。

因此，在教育投入使用问题上，最为重要的是选择正确的投入方向，投向不正确是最大的浪费。

4%用在哪里，一定程度上决定了是否用好了这笔钱。对此，不同的委员、代表有不同的答案。总结起来，衡量标准还是提高教育质量与促进教育公平。而这两个方面，也完全契合《教育规划纲要》所确立的教育改革方向和宗旨。

正如财政部副部长朱光耀强调的那样：“随着经济的发展和社会的进步，教育改革中会出现一些新问题，财政政策要跟上发展和这种进步。”朱光耀希望教育资金真正落实到位，希望教育财政投入能够尽可能地发挥效用，起到“四两拨千斤”的作用。

显然，用好4%，要有前瞻性的思路，要有明确的导向，为此要进行科学的筹划、合理的分配。为此，左东岭建议成立课题组，专门研究如何把有限的教育经费用在最需要的地方，从而为有关管理部门提供参考。

教育部有关负责人也明确：“要进一步合理配置经费，更多地向教育改革发展的关键环节和薄弱领域倾斜。”

全国政协委员、海南省副省长林方略指出：“对教育投入的使用，建议进行结构性调整，将有限的资金用在刀刃上。新增教育经费要用于加强中西部地区教育中最基础、最薄弱、最急需的方面，促进地区间教育投入的均衡增长。”

刘希平认为，4%落实到位后，资金投入要由过去外延性增长转向内涵式提升，以此支撑教育水平的不断提高，为改革开放创造良好的物质技术条件和人力资源条件。“我们不能把有限的投入都变成钢筋水泥。从硬件设施来讲，我们很多地方的学校，甚至是农村学校，同发达国家比也不逊色，但内涵方面差距还很大。所以，围绕内涵建设，我们在未来5年、10年，要舍得对教师的培养培训花钱。”

当然，用好4%，除了科学的分配，还需要对资金进行有效监管和监督。因为，随着教育经费的大幅增加，大量经费和大量项目的审批，为有关管理部门和人员提供了“寻租”空间。因此要建立完善的教育财政拨款监督体系，杜绝腐败。

全国政协委员、中央纪委驻教育部纪检组原组长田淑兰强调：“要加强对教育投入的监督，最大限度地发挥效益，也要加强审计、监督，保证资金的安全。”

叶青认为，对教育经费的使用，应进行“事中监督”和“事后监督”。所谓“事中监督”，就是要看每一分钱是不是按计划去用；所谓“事后监督”，就是钱用得好不好，审计部门、包括学校自身要进行审计。

“只要我们落实相关财务、审计、监察制度，三管齐下，严格按制度办事，是能够把资金使用好的。” 刘希平强调。他还建议，围绕4%目标的实现，落实相关考核制度，把教育投入的完成情况与地方发展评价相挂钩，与地方领导政绩相挂钩。只有这样，才能保证这项政策的落实。

从国情出发，许多委员、代表寄希望于政府在教育资源调控中发挥主导作用。全国人大代表、云南省教育厅厅长罗崇敏认为：“进一步实施教育优先发展战略，关键是要发挥政府在教育资源配置方面的作用，在城乡之间、区域之间、民族之间的教育资源配置方面，政府的作用和市场的机制两手都要硬。”

实际上，在教育部下发的文件中，在保证财政性教育经费投入大幅增加的同时，也强调要通过健全体制机制，切实把经费配置好、使用好、监管好。据教育部有关负责人介绍，目前，教育部正会同财政部，研究制定进一步加强教育经费使用管理的具体办法，以确保资金适用规范、安全、有效，强化经费使用全过程的审计监督，保证每笔资金、每个建设项目都不出问题。

4%，足够吗？

教育是国家发展和民族振兴的基石，教育的发展离不开投入。正是因为有了雄厚的资金保障，近几年我国才出台了一系列教育惠民政策，比如义务教育免费、对中职学生的补助等，才有底气承诺教师工资不低于公务员工资水平。

明确4%教育经费目标，这表明了政府推动教育改革和发展的决心。然而，欣喜之余，人们也要意识到4%这一数字早已写在了1993年的《中国教育改革和发展纲要》中，是本应在2000年就完成的指标。正如温家宝总理所说，这是在“还账”。

看看这一组数字：世界各国的公共教育投资比例在1960年～1975年之间增长最快，公共教育投资比例的世界平均水平从3.6%增长到5.5%，发达国家的平均水平从3.7%增长到6.5%，发展中国家的平均水平从2.3%增长到3.5%。2008年，中国人均GDP为22643元，折合3300美元左右。部分国家在人均GDP达到3000美元时，公共教育支出占GDP比例情况如下：马来西亚5.5%、泰国4.8%、南非5.7%、墨西哥4.9%、巴西5.1%。2008年，同为发展中国家且是人口大国的印度在第十一个五年计划中提出了6%的新目标。

显然，我们没有理由为还了十年前的“帐”而“忘乎所以”，从国家发展和民族振兴长远来看，4%目标着实不值得惊喜。可以说，我们还上了十多年前的“老帐”，却依然欠着近十多年的“新帐”。

在“两会”上，代表、委员为4%而振奋，但也对4%目标进行了客观、理性的审视。在刚刚通过的国家“十二五”规划纲要中，尽管明确了2012年4%的教育经费目标，但作为一个未来5年的国家规划纲要，后3年的教育经费投入目标并没有明确。

对此，田淑兰认为：“4%基础之上，需要继续加大对教育的投入，4%是“补课”性质的，目前世界的平均水平在5%以上，因此需要在“十二五”后3年，适当提高投入的比例。全国政协委员、原中国科技大学党委书记郭传杰也建议“十二五”规划适当提高这个标准。

罗崇敏认为：我们国家是一个人口大国，正在办世界上规模最大的教育，在这样一个教育大变革、大建设、大发展、大繁荣的时期，向建设人力资源强国的目标迈进，任务相当繁重。教育需要更大的投入，所以4%的目标应进一步被强化。

从实际情况看，预期实现4%目标已经基本没有悬念，更需要有一个新的目标。据教育部统计，2009年，全国财政性教育经费总量达12231亿元，财政性经费占国内生产总值的比例达到3.59%。从这两年教育投入情况，特别是2011年的教育投入情况来看，全国教育预算安排是14262个亿，比上年增长了14.6%，经过两年的持续追加，距离4%，已咫尺之遥。

从全国来看，目前一些省市的教育投入已经达到了4%。据全国人大代表、广东省副省长宋海介绍，从现在开始到2020年，广东省对教育的每年支出要占到当年财政总支出的20%～25%。就目前广东省的GDP水平来换算的话，大约是GDP的4%，就是相当于当年财政总支出的20%。而重庆市早在去年就提前完成了这一目标。

值得一提的是，对于4%如何看待也应有一个正确的标准。赵路指出：4%是一个全国统计的结果，各个地方没有4%的指标，因为各地特别是东中西部存在很大的差异，比如上海和宁夏，上海的财政收入一大块要上交中央；而宁夏自己的财政收入，是保证不了它的财政支出的。所以一加一减，测算一个地区的财政教育投入占GDP的比重，没有实际意义。结果往往是一些欠发达地区反而比率高，一些发达地区反而低。

《教育规划纲要》规划了未来10年中国教育改革的“蓝图”，而只规划到2012年的4%，显然无法支撑未来的教育改革与发展。

众所周知，中国教育改革还面临很大的困难，要维系世界上最庞大的教育，资金缺口仍很大，就眼下看，中国高校背负了2500亿左右的“债务”；中西部地区教育基础比较薄弱；职业教育、尤其是农村职业教育实训基地建设、师资培训等资金缺口巨大，等等。这样的教育底子，显然难以适应未来腾飞的中国经济。

如何保障教育资金的持续投入？曾参与制定4%目标的北京师范大学首都教育经济研究院执行院长王善迈给出了如下建议：第一，扩大一般性财政支出中用于教育的支出，逐步提升各级财政用于教育支出的比例。第二，将构成地方财政重大来源的土地出让金的一部分用于发展教育，重点用于学校的基础设施建设。第三，原本专款专用的城市建设维护费，也可以划出一定的比例用于教育基础设施建设。第四，可将福利彩票收入的一定比例用于教育发展。

全国政协委员、宁波市副市长成岳冲认为：除了继续提高教育投入比例，还要积极开拓社会筹资渠道，比如学校通过社会捐赠，成立相应的基金会，逐步做大规模，成为推动学校健康发展的支撑力量，这一点在国际上成功的例子比比皆是。而这一想法也得到了财政部副部长朱光耀的肯定，他表示财政部正在进行相关问题的研究。

当然，“实现以上途径的畅通，关键在于制定出相关的制度规范，并将包括公共教育收支在内的各级财政预算收支公开化、透明化，这是人大、政府、媒体和公众进行监督的前提，是增加教育投入的重要保障。”王善迈强调。

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