资源税改革对煤炭行业的影响分析

2014年9月29日召开的国务院常务会议决定，自2014年12月1日起实施煤炭资源税从价计征改革；税率由省级政府在规定幅度内确定；同时清理涉煤收费基金，取缔省以下地方政府违规设立的涉煤收费，严肃查处违规收费行为。随后，财政部、国家税务总局也发布《关于实施煤炭资源税改革的通知》。作为我国第一大消耗能源的煤炭资源税改革在2014年的岁末拉开大幕。

一、煤炭资源税从量征收带来的功能缺失

煤炭资源税的从量征收始于1994年1月1日起实施的《中华人民共和国资源税暂行条例》。根据规定，煤炭开采企业按原煤销售数量为资源税的计税依据，其优点在于简便易行、便于征管；但这种办法也存在着许多不足：

（一）从量征税的不准确性和税负的累退性

由于煤炭资源税的从量计征，使得对销售数量准确性的计量尤为重要；特别是计税依据针对的数量是销售煤炭所对应的原煤数量，煤矿产品的品位、回收率、折算比等诸多直接影响计税依据的准确性。

加之煤炭定额税率与其价值量无关，计税依据缺乏收入弹性，调节机制不灵活。随着煤炭价格不断攀升，从上世纪90年代的几十元一吨、到前几年最高的1600元一吨，煤价增长30倍左右，而煤炭资源税定额税率并未因价格变化同步增长，煤炭资源税税负累退性明显；煤炭的质量等级和品种规格有很多不同，而定额税率并未根据煤炭种类（煤炭潜在的级差收入）加以合理对应，不利于煤企获得平均利润，也不能避免为获取超额利润出现的弃贫采富的现象。

（二）煤炭资源浪费严重，资源税未能发挥预期调控作用

实行从量计征，开采者占有国家矿产资源，并在销售时才向国家纳税。开采过程中，开采者破坏和浪费掉的资源并不纳税，不承担任何责任，损失部分全部由国家承担。开采者挑肥拣瘦的掠夺和破坏，资源浪费到了惊人的程度。以山西省为例，只有国有大型矿山企业的煤炭回采率能达到70%；而乡镇集体矿的煤炭资源回采率非常低，仅在15%到20%左右。有资料显示，近20年来山西省开采了上百亿吨煤炭，消耗掉的煤炭资源高达上千亿吨，煤炭回采率只有16.25%。一吨煤几块钱的资源税，没有几个企业会考虑税收支出对损益的影响。

（三）级差收入未能合理归入国家税收

我国现行资源税规定的征收范围只有原油、天然气、原煤等7种矿产品，涉及的资源种类少，不能适应对资源保护的客观需要，加之现有征税范围的税额标准普遍比较低，也不能起到对已征税项目资源的保护作用。尽管从量征收的资源税考虑了开采条件、地理位置所产生的开采企业客观差异，并实行了地区差别税额，如焦煤吨税额8元，其他煤炭吨税额2.3～3.6元，但级差收入未能合理归入国家税收。特别是随着石油等化石类资源的稀缺状况日益显现，其价格不断飚升；资源税的名义定额税额虽然未变，但实际税负还在不断下降，2013年资源税占中央公共财政收入的比重仅为0.1%，占地方财政收入的比重6%左右。

4、煤炭政府性基金和收费费率高于资源税税额

长期的煤炭资源税从量征收、且税额过低，地方资源被大量开采而地方政府无税收调整权，所以地方性收费越来越多。煤炭开采企业需要缴纳的政府性基金和行政事业性收费包括：矿产资源补偿费、探矿权和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款、其他政府性基金和收费（如矿产资源勘查登记费、采矿登记费等中央部门行政性收费，以及各地设立的行政事业性收费和基金项目，如水资源费、土地复垦费、防止水土流失费、森林植被恢复费、育林基金、林业建设基金、排污费、价格调节基金等）。这些政府性基金和收费数额远远高于煤炭资源税额度，直接导致的结果是，费重税轻、税费结构不合理、重复征收等问题；对于某些企业煤炭资源税的边际效应较大，实际是由于这些企业其他负担过重，而非煤炭资源税本身过高。

二、煤炭资源税从价征收面临的契机与困惑

（一）在煤炭价格持续下降的背景下实施从价征收改革，有利于保持行业税负稳定

煤炭在我国能源、发电中广泛利用，2010～2013年期间煤炭行业景气度较高、市场处于需求大于供给，煤炭价格猛增，这时改为从价计征税负上升明显，煤企就会通过提高价格将税收转移到电力、钢铁等下游产业，从而影响整个经济。进入2014年以来，我国煤炭价格一路下跌，2014年12月份的中国煤炭价格指数为137.2点，比年初下降24.6%，进行资源税从价计征改革后的影响相对可控，基本限于煤炭行业，不会影响到电力、其他能源等相关产业，因此当前是实行煤炭资源税改革的恰当时机。

（二）高位的幅度税率，可能会带来企业负担加重

根据煤炭行业各上市公司公告，2014年上半年煤炭重点上市公司按照从量征收计提的原煤资源税标准税率（资源税额/吨煤不含税收入）平均为0.9%，吨煤资源税平均税额仅为3.3元。改为从价征收后，比例税率由省级政府在2%～10%幅度内确定，假定按动力煤坑口不含税价每吨300～500元、税率按较低的5%计算，企业每吨煤的资源税为15元～25元，资源税的上涨明显。在当前煤炭行业下游需求低迷的背景下，煤炭企业向下游转嫁成本的能力有限，资源税改革导致的新增税负很可能主要由煤炭企业自行承担，从而进一步加重煤企的成本压力，若没有相应的对冲机制，无疑将进一步冲击本已艰难的煤炭行业。

此外，清费的减负力度有限。据统计我国涉煤收费多达八十余种，对于山西、内蒙古等煤炭大省而言，历来涉煤收费比较重，清费对当地煤炭企业来说确实可以省掉相当一笔支出。但在四川、湖南、湖北、河南等并不以煤炭为主要收入来源的省份，本来就不存在太多的涉煤收费，自然清费给企业带来的减负力度也很有限。此外，地方政府的行政收费是有灵活性和弹性的，特别是在困难时期地方政府往往会给企业一些收费减免，这就造成了多数煤炭企业的实际负担并没有名义负担重。然而，一旦清费立税，税率就是固定的，一些企业的实际负担是会有所增加的。

（三）践行改革目标，消化负面影响

必须清楚的是，此次煤炭资源税从价征收、清费立税的改革，并非以减轻煤炭企业税收负担为目的。煤炭资源税改为从价计征后，资源税和资源产品的价格形成了联动性，可以优化资源价格形成机制，加强资源税对于资源市场的调控力度和保护力度，实现资源合理利用，这才是完善税制、改革资源税的目标所在。与此相配套，此次还将洗选煤纳入征税范围，并规定了一定折算率，为的是避免对煤炭洗选环节的成本和利润征税，保持原煤和洗选煤的税负平衡。对衰竭期煤矿开采的煤炭，可享资源税减征30%优惠；对充填开采置换出来的煤炭，资源税减征50%。这些政策体现了国家鼓励煤炭企业对原煤进行深加工，促进煤炭节能环保利用，控制对煤炭的过度开采和消耗。

总之，在新能源冲击、煤炭市场总量宽松结构性过剩、国家去产能等调控下，社会对煤炭的需求会有所放缓，煤炭价格一路下跌，正可谓“黑金卖出了白菜价”，煤炭企业的亏损比例在2014年底已超过50%；同时政府对煤炭行业查超产、限进口政策不断落实，煤炭企业面临着艰难的调整过渡期。在这种环境下实施的煤炭资源税改革，不仅是煤炭企业和地方政府重视的热点，也会引起与资源、能源相关的产业链上各行业关注，它对提高资源使用成本、减少资源浪费，促进企业转型升级、整合产业链条，都会起到积极的作用。

作者单位：首都经济贸易大学

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