交通运输动员法规体系初论

◆ 中图分类号:D922.14 文献标识码:A

内容摘要:当前,我国有必要以《中华人民共和国国防动员法》颁布为契机,从交通运输动员应急应战体系完整性的基础出发,在科学发展观的指导下,从市场经济的角度,自上而下地进行交通运输动员法规体系顶层设计,补充法规体系的缺项内容,协调各法规之间的关系,最终形成具有鲜明中国特色的纵横交错、结构严密、体系完整、适用性强的交通运输动员法规体系。

关键词:交通运输动员 法规 体系 研究

交通运输泛指交通建设、管理、保障和运输等生产活动,或专指利用交通设施、设备和载运工具对人员或物资的运送。交通运输动员,实质是动员交通运输,即国家采取紧急措施,由平时状态转入战时或应对突发公共危机状态,统一调动交通设施、载运工具及有关的人力、物力资源以保障需求的一系列活动。交通运输动员法规体系,则是指由国家权力机关、授权的国家行政机关和军事机关按照法定的程序制定或认可的,调整涉及有关交通运输动员方面一系列的法律、法规和规章的统称。

科学合理的交通运输动员法规体系是提高国家交通运输动员能力的重要保证。交通运输动员影响因素众多、涉及领域广,为确保其动员工作的顺利开展,必须充分利用法规体系来正确调整交通运输动员活动中的各种社会关系,规范交通运输动员行为,真正做到有法可依、有法必依。

交通运输动员法规体系现状分析

交通运输动员法规体系作为调整交通动员活动中各种社会关系的所有法律规范构成的有机整体,包括纵向层次法规与横向门类法规。

(一)纵向层次法规

交通运输动员法规体系的纵向层次,是指由不同层次的交通动员法律规范,按等级有序构成的层次结构。按照法规性文件发布机关的级别和法律效力的等级,我国交通运输动员法规体系的纵向层次分为交通运输动员法律、交通运输动员法规和交通运输动员规章三个层次。

交通运输动员法律指由全国人民代表大会及其常务委员会,按照法定程序制订和颁发的,在全国范围内适用的有关交通运输动员方面的法律规范,如《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国国防动员法》、《中华人民共和国突发事件应对法》中有关条款对交通运输动员活动做出的原则性规定,如《中华人民共和国国防动员法》规定“从事交通运输的单位和个人,应当优先运送被征召的预备役人员”。

交通运输动员法规指由国家行政机关(国务院)、军队领导机关(中央军事委员会)依据宪法和有关法律,按照一定法律程序单独或联合制定和颁发的,在全国、全军或一定范围内适用的有关交通运输动员方面的法律规范。如,《国防交通条例》(1995年)第六章对运力动员和运力征用做出了专门规定,包括了内涵、组织实施、责任与义务等内容,是交通运输动员实施的重要依据之一。又如,《民用运力国防动员条例》(2003年)是我国第一部规范民用运力国防动员工作的行政法规,以《国防法》及其相关法律为依据,对民用运力国防动员的领导关系与机构、动员准备、实施、补偿与抚恤、经费保障方面进行了全面规范,对加强民用运力国防动员工作起到了非常积极的作用。

交通运输动员规章指由国务院有关部委、军委各总部、军兵种、军区,依据有关法律和法规,按照一定的法律程序单独或联合制定和颁发的,在国家或军队的一定范围内适用的调整有关交通运输动员方面的法律规范。

我国交通运输动员法规体系的纵向层次见表1。

(二)横向门类法规

交通运输动员法规体系的横向门类,指按照交通运输动员调整对象和内容的不同进行横向区分,从而划分出若干个不同方面的交通运输动员法律制度,主要包括规范军地双方、军队单方、地方单方的交通运输动员法规等三类。

现有交通运输动员法规体系的问题与不足

(一)交通运输动员法规体系与市场经济发展现状不适应

目前,国家虽然制定颁布了《国防法》、《国防交通条例》、《民用运力国防动员条例》等法律法规,各省市也结合实际相继制定了一些地方性政策法规。但从总体上看,交通运输动员法律体系还不够完善、不够具体,对在经济建设和社会发展中如何贯彻交通运输应急应战需求,各级政府和各企业应履行哪些交通运输动员工作中的义务和权利,规定比较笼统,过于原则,缺乏操作性,市场化意识不强。

(二)交通运输动员法规体系与“急时应急”服务能力不匹配

动员的功能在于“战时应战、急时应急”。现有法规体系尤其是军队动员法规过于强调“战时应战”,而“急时应急”的功能体现不足。作为被动员企业与个人,在应战时期的交通运输动员很容易理解并执行,甚至可以对经济补偿不作要求。但是在应急状况下,公众的思想觉悟参差不齐,需要用法律来规范,法律保障对于处理应急突发公共事件有着至关重要的作用,但目前在一定程度上有所缺失。

(三)交通运输动员法规体系中整体与分项法规之间部分内容不一致

交通运输动员整体法规应与其他分项法规中的内容要求保持一致,而分项法规在制订时也应充分考虑其在整体法规体系中的位置与地位,内容上严格遵照整体法规要求,与相关平行法规内容衔接呼应,不冲突,不重复。目前,已有的《公路法》、《铁路法》、《民航法》分别由不同部门制订,相互之间综合考虑不足,完整配套不足,左右衔接不足,缺乏整体法规来统筹协调。

(四)交通运输动员法规体系体现综合运输思想不明显

既有的交通运输动员法规体系主要体现的是传统的运输方式,如公路、铁路、民航的人力、物力的运输,而对水路与管道运输关注不够。如“5.12”汶川发生地震后,当公路、铁路、民航等传统运输方式受到破坏、短时间内难以恢复畅通时,冲锋舟运输与直升机运输就取得了很好的救援效果。因此,有必要在现有法规体系中加入对私有小船征用的责任、权利等条款的规定,包括对城市地铁与轻轨等运输方式的规定等。

完善交通运输动员法规体系的建议

(一)要与我国市场经济发展现状相适应

交通运输动员法规体系建设应与我国市场经济发展现状匹配。国家在应急应战情况下会进行交通设施与设备等各种运输力量的征用,以前主要采取行政命令手段。随着近些年我国国有体制改革的逐步推进,民营、私营企业越来越多,在市场经济环境下,这些企业存在与发展都是以经济效益为衡量标准,生产与经营的主要目的是追求经济效益。在企业物资、设备设施被征用的情况下,一般来说这些被征用的企业与个人得到的相应补偿与自身预期差距较大,不能达到其利益最大化,如果单纯依靠行政命令是难以实施的。为确保应战与应急情况下交通保障任务的完成,应当在相应的法规条款中更多地明确对于积极参与交通运输动员准备与征用的企业与个人给予奖励与补偿。同时,应加快应急物资征收、征用补偿制度、应急物资储备保障制度、应急物资运输保障办法的制订工作。

(二)增强应战和应急功能的规定

交通运输动员法规体系应充分考虑交通运输动员 “战时应战、急时应急”的功能,尤其是要增强应急功能的规定。交通运输动员既要为国防建设和高技术局部战争服务,也要服务于国民经济建设,一定要正确处理好两者之间的关系。两者应协调发展,不可偏废。这体现在交通运输动员立法规划、计划的制订,法律规范内容的设置,相应法规条款的修改等多个方面。即在制订国民经济建设法规时,其中包括在进行公路、铁路等交通基础设计建设时,必须考虑到战时的交通运输保障,比如在高速公路建设上要考虑到飞机紧急起降跑道,在高速铁道建设时要考虑到坦克等大型辎重物资的运送,在战备道路建设时充分考虑其对经济建设的贡献等。

目前,我国已制定了多部涉及紧急状态事件应急方面的法律、法规,同时对交通运输动员领域也做了一些相应要求,但其专业技术手段、管理措施、应对方案并不具有兼容性,甚至于在某些领域仍处于无法可依的空白状态。随后我国要将应战动员立法与紧急情况、消除自然和人为灾害的立法有机结合起来,使战争动员体制应急功能的开发充分依靠法律的权威性和约束力,推动“应战”、“应急”动员工作的有序开展。与此同时,要在《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国突发事件应对法》的基础上,制订《国防交通法》、《交通运输动员法》,做好“应战”、“应急”动员工作的衔接匹配工作,进一步完善交通运输动员法规体系。

(三)注重整体与分项法规内容之间的统一协调

交通运输动员法规体系中整体与分项法规内容之间应协调一致,通盘考虑。首先加快全国性、综合性的交通运输动员整体法规建设,进行综合整体要求,再在分项法规上进行相应约定。如应该先行制订《交通运输动员法》,对交通运输动员领导体制、各级政府在交通运输动员建设中的职能、交通运输物资储备、物资运送与民用资源征用补偿、法律责任、执法主体等重大问题做出明确规定,为各级政府开展交通运输动员工作提供基本的法律依据。

同时,制定交通运输动员配套法规,并做好相关法规的衔接,如修订已有的《公路法》、《铁路法》、《民航法》,使其各分项法规应与其他相关法规中的内容要求保持一致。包括制定科技信息资源征用、国防动员潜力统计调查、民兵参战支前、通用装备物资储备等国防交通动员配套法规,明确军地有关部门在交通运输动员中的职责和任务。

结论

我国交通运输动员法规建设正处在不断地发展完善过程中,从过去仅限于军队、后勤系统的专门规定,发展到先后颁布了全国性、行业性的综合法规体系,从纵向自身发展而言取得了长足的进步。但是,若从横向比较而言,我国同欧美日等主要发达国家交通运输动员法规相比,差距较大,还不能适应高技术战争条件下的应战动员以及突发公共危机时期的应急动员需要。

交通运输动员法规在制订过程中应继承传统、立足现在、着眼未来,在科学发展观的指导下,从交通应急应战体系完整性的角度,从市场化角度出发,有必要自上而下地进行交通运输动员法规体系顶层设计,补充法规体系,协调各法规之间的关系,通过不断完善,最终会形成具有鲜明中国特色的交通运输动员完整法规体系。

参考文献:

1.王福臣.交通动员学[M].军事科学出版社,2004

2.孔昭君.国家安全与国民经济动员[J].经济科技导报,2004,4

3.李旭文,曾勇.论国防动员立法[J].军事经济研究,1993

作者简介:

吴有铭(1975—),男,博士研究生,研究方向为国民经济动员学。

推荐访问:动员 交通运输 体系 法规