规章制度类文件取消行政红头发文工作的思考

摘要：随着单位经营范围的不断拓展，专业内容的日益多样化，新增和修订的规章制度越来越多，以行政红头的形式发布规章制度已逐渐显示出它的缺陷和不足。借鉴单位质量程序文件等专业模块化工作运行模式，在保证规章制度法定效力、行政权威的基础上，将规章制度的起草、修订、发布从公文管理的流程中分离出来，设立单独流程，形成规章制度管理体系。本文试从规章制度类文件取消红头发文工作的必要性、可行性、设想和具体做法等方面进行探讨，以期对单位基础管理创新工作提供一些参考。

关键词：规章制度 行政红头 公文管理 法定效力

中图分类号：D601 文献标识码：A

“不成规矩，何以成方圆”，规章制度是单位内部的“法律”和“规矩”，是单位各项经营、管理工作有效运行的重要保障。一直以来，单位的规章制度均以行政红头文件（公文）的形式发布，以公文出现的规章制度具有特定效力和规范体式，更具有权威性、严肃性，也更具有执行力。但随着单位的发展，经营管理领域的不断拓展、深入，专业门类的日益增多，经营管理工作越来越精细，此中形成的规章制度越来越多，且修订越来越频繁。公文极其严格的行文规则、体例格式、规范标准、字体用语等限制使规章制度的发布、更改、修订已逐渐显示出它的缺陷和不足，为此，经过思考和调研，结合本人多年从事公文处理工作实际，提出规章制度类文件取消行政红头发文的设想，供单位基础管理创新工作参考。

1 规章制度类文件拟取消行政红头发文工作的必要性

第一，企业的规章制度与公文的区别。笔者认为企业的规章制度体现企业与劳动者在共同劳动、工作中所必须遵守的劳动行为规范的总和，虽有一定稳定性，但会随着企业科研、生产、管理等目标的变化而变化，尤其是在日新月异的当今社会，企业之间竞争激烈，创新成为时代主旋律，成为企业发展不竭动力。相应地，企业的各类规章制度势必会与时俱进 ，不断变化、不断调整、不断更新，废止不合适的，增加更科学的。规章制度在此过程中实现了可持续的完善，自觉按照质量管理体系的PDCA管理运作。公文是指企业在经营管理过程中形成的具有特定效力和规范体式的文书，是依法经营管理和进行公务活动的重要工具。它是一个特殊的载体，使用它有很严格的规范。规章制度可以用公文这种形式的工具发布，但公文这种工具不一定能满足不断增、减、变化的规章制度的需要。规章制度要不断完善，公文相对稳定，两者的管理要求是有一些差距的。这种内容不断完善的规章制度的需要与严格规范体例格式的公文形式产生了矛盾。即內容和形式的契合度、匹配度变得相对较低。

第二，规章制度以公文发布增加了“文山”的高度。近年来，集团公司、中航工业机电系统多次发文，要求减少发文，精简发文，高效发文。集团公司《关于公文简报精简工作的通知》（办字〔2012〕216号）《关于印发进一步加强文件会议科学管理工作方案（试行）的通知》（航空办〔2013〕1286号），中航工业机电系统《改进总部工作作风十项规定》（机电分党组〔2013〕2号）《进一步改进公文简报工作有关要求的通知》（机电〔2013〕22号）等，都明确指出要严格控制发文数量、减少发文数量、压缩文件篇幅、限定文件字数。自2013年开始，集团公司还将发文情况纳入中央企业贯彻落实“八项规定”情况统计表，明确要求将公文的同比减少发文率作为指标上报。

据不完全统计，2013年规章制度类发文75份，占全年发文的14%；2014年规章制度类发文60份，占全年发文16%；2015年，规章制度类发文180份，占全年发文32%。规章制度类发文占比越来越高， 2015年公司发文与去年相比增加了近40%，增加的文件大多为规章制度类。虽然我们采取了合并发文、控制发文等措施，但离集团公司的要求仍有一定距离，减少发文的难度越来越大。

第三，规章制度类文件不仅多，分类细，而其篇幅也越来越长，有的制度长达百页，不仅不符合公文简短、精炼的要求，还给纸质文件的装订、立卷、存档造成不便。有的文件太长，以办公室现有条件无法装订，只有请公司外的广告印刷单位装订，密级文件，还要寻找有保密资质且与公司签订保密协议的单位装订，此类原件的导出导进、过程的签署，自然拉长了工作流程，影响了公文的快捷流转，同时存在安全隐患。还有的规章制度包含诸多图标、图表、流程作业图，排版时稍不注意就改变了其原貌，可谓“牵一发动全身”，给文字调整排版工作带来困惑。

第四，规章制度修订频繁，甚至出现当年制定的制度当年修订的情况，有的制度其中的某部分发生了变化需要修订，导致重新发文或更改发文，增加了发文数量，延迟了文件流转，浪费了办公资源。且由于OA发文管理流程中分发环节目前不具备同号文件的覆盖、收回、修订提醒等技术功能，导致新旧版本文件的同时存在，给经营管理带来不利影响。

2 规章制度类文件拟取消行政红头发文工作的可行性

行政红头即公文除了其特定体例、格式、标准外，与其他管理工具最大的不同是加盖有单位印章。印章是法定效力、行政权威的标识，印章的加盖需要严格审批流程。公文经过部门领导审核、相关单位会签、经理部文字处理、主管公司领导签发、加盖印章、付印完成后即发布、执行、存档、借阅使用直至销毁。此流程中公文一旦被公司领导签发，便具有了法定效力，生效日期即公司领导签发日期，即使还未加盖印章的公文理论上也已生效。同理，规章制度经过系列规范审核流程后被公司领导审批同意发布，完全具备行政红头一样的法定效力和行政权威。

目前，公司的规章制度分类越来越具体，操作性针对性越来越强，出现了各种章程、办法、规定、规则、规程、准则、细则、守则、条例、预案、方案、标准、须知等等，大多规章制度更侧重工作的具体做法，甚至细化到标示流程示意图和过程要求，而且篇幅也较长。为体现他们的直观性、逻辑性、操作性，拟稿单位大多以技术标准的写法起草。以技术标准写法起草的规章制度按公文要求进行处理，仅就格式、字体、引用、标注等均需要做较大调整，才可使其符合公文要求。调整工作会花费不少时间，也有可能造成不必要的错误。公文的形式已不能满足这类规章制度内容的要求。

3 规章制度类文件拟取消行政红头发文工作的设想、做法

既然规章制度以公文形式发布逐渐暴露出它的缺陷和不足，我们不妨将其从发文管理中剥离出来，另起“炉灶”，找一個更适合它起草、修订、发布的途径。

多年来，公司的质量程序文件、质量手册的管理自成体系，在公司标准化规范下，各种质量规程的起草、修订、发布按其独有的模板和流程运作，专业化、模块化的程度较高，流程短，尤其是修订内容以发送更改页的方式传递，针对性强，能使相关单位较快按新的规定执行。规章制度如以其特有的发布流程运行，修订时以更改、替换、覆盖的形式进行（技术细节的问题不在此讨论），既能保证更改及时到位，又不至于重新行文，重要的是还可以针对性地及时通知相关执行部门。目前公司运行的其他专项工作审批发布流程安全、严谨、成熟，长远考虑，规章制度以独有流程发布更科学，更有利于经营管理工作中的专业化、系统化、模块化的要求。

规章制度去行政化工作具体实施时，可以先将公司所有规章制度进行梳理，按既定标准进行分类，筛选不适合以公文出现的规章制度；设计规章制度管理（发布）流程（含起草、会签、审批、发布和修订更改、存档等环节）。建议流程中保留企业管理部门和法律部门会签环节（集团公司、中航工业机电系统对规章制度的要求）。

原则上凡是规章制度均不再以行政红头形式发文。如确需以行政红头形式发布，行文中必须说明发布依据，如：根据xxxxxx（单位名）《xxxxxxxx》（文件名）（xxx〔xxx年〕xx号），制定《中航工业航宇xxxx》。如：根据中航工业《中国航空工业集团公司公文处理规定》（航空规〔2014〕23号）要求，现制定《中航工业航宇公文处理规定》……或者上级单位指定以公文形式发布的规章制度可以发文（行文中也应说明依据）。此类规章制度公文也应在制度管理工作中备案，以保证规章制度的完整性。

涉及经营管理工作中的具体做法、流程、标准，侧重于操作规范和过程要求的制度必须从规章制度管理（发布）流程运行。如：章程、规则、规程、准则、细则、条例、预案、方案、须知、守则、标准等。

规章制度拥有独立的发布流程后，它们的产生、审批、使用、修订、归档、查询、废除、销毁等生命周期自成一体，完全按PDCA工具管理，更便于执行落实，更符合企业科研、生产、管理等需要。是管理工作专业化、系统化、模块化的一个尝试和提升。也更符合信息化要求（不再印制长篇公文）。 同时，从公文管理流程中剥离后，减少了发文数量，精简了发文内容，“文山”情形势必会得到一定控制。

4 结束语

综上所述，规章制度类文件去行政红头的工作是规章制度自身发展的要求，只要公司规章制度（发布）流程设计科学、合理、规范，审批签发程序完备，存档、查阅与档案管理工作接轨，规章制度和公文就可以具备同等法定效力和行政权威。

当然，我们已经习惯了行政红头文件的权威，规章制度去行政化发文的工作得有一个适应过程，同时此工作涉及面广，具体操作中还可能遇到各种特殊情况，需要多解释，既要讲原则，也应有一定灵活性。

参考文献：

[1] 中国航空工业集团公司公文处理规定[S].航空规〔2014〕23号）.

[2] 集团公司.关于公文简报精简工作的通知[S]..（办字〔2012〕216号）.

[3] 集团公司.关于印发进一步加强文件会议科学管理工作方案（试行）的通知[S]航空办〔2013〕1286号.

[4] 中航工业机电系统分党组.改进总部工作作风十项规定[S].机电分党组〔2013〕2号.

[5] 中航工业机电系统.进一步改进公文简报工作有关要求的通知[S].机电〔2013〕22号.

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